INSTITUTO NACIONAL DE PROMOCIÓN TURÍSTICA INFORME DE AUDITORÍA AL SEÑOR PRESIDENTE DEL INSTITUTO NACIONAL DE PROMOCIÓN TURÍSTICA Sr. Carlos Enrique MEYER Paraguay 866 -4º Piso- Ciudad Autónoma de Buenos Aires S. / D. En ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 85 de la Constitución Nacional, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 118 de la Ley Nº 24.156, la Auditoría General de la Nación realizó una auditoría en el ámbito del Instituto Nacional de Promoción Turística (INPROTUR), con el objeto indicado en el apartado siguiente. 1. OBJETO DE LA AUDITORÍA Auditoría de Gestión del Instituto Nacional de Promoción Turística, por el período comprendido entre el 01/01/08 y 31/03/09. 2. ALCANCE DEL TRABAJO DE AUDITORÍA El examen fue realizado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa de la Auditoría General de la Nación, aprobadas por Resolución N° 145/93-AGN, dictadas en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 119 de la Ley N° 24.156, aplicándose, entre otros, los siguientes procedimientos: a) Recopilación y análisis del marco normativo que regula la creación y funcionamiento del INPROTUR. b) Entrevistas con funcionarios responsables de las áreas vinculadas con el objeto del presente examen. c) Análisis del grado de implementación del Sistema de Información Gerencial y Control de Gestión. 1 d) Relevamientos de circuitos administrativos y de la actividad de promoción desarrollada durante el período auditado. e) Análisis del proceso de formulación presupuestaria Ejercicios 2008 y 2009. f) Análisis de la ejecución física y financiera del presupuesto 2008 y primer trimestre 2009. g) Verificación de la presentación de los Estados Contables y Documentación Anexa correspondiente al Ejercicio finalizado el 31/12/08 en cumplimiento de la Disposición Nº 54/08-CGN. h) Análisis del régimen aplicado a las Compras y Contrataciones. i) Análisis de una muestra de expedientes de contrataciones realizadas en el período auditado, representativa del 36,31% y 65,86% de la suma total de los importes de las órdenes de compras emitidas en el año 2008 ($ 31.572.389,11) y primer trimestre 2009 (5.611.652,04), respectivamente. j) Análisis de expedientes de contratación correspondientes a transferencias a beneficiarios del exterior y de reconocimientos de gastos efectuados en el país. k) Evaluación de los controles relativos al Registro Patrimonial. l) Control de la existencia y actualización de la documentación obrante en legajos de personal y verificación de la liquidación de haberes (Meses 09/08 y 03/09). No fueron proporcionados los expedientes y antecedentes operativos y financieros de las siguientes actividades turísticas, relativos a los procedimientos de contratación citados en los puntos i) y j) precedentes, según corresponda: FECHA DENOMINACIÓN LUGAR CLASE ACCIONES NO PREVISTAS Abril/08 Asistencia Técnica a websites de promoción turística Moscú-Rusia Otras Salta/Jujuy Encuentro ACCIONES PREVISTAS Mayo/08 Fam-Press Norte 1 Noviembre/08 Workshop-Fam-Tour FIT Bs.As/Tigre/Estancia/ Iguazú/Baril./El Calaf. 2 Otras Las tareas de campo en sede del Instituto auditado fueron desarrolladas entre el 14 de abril y el 18 de diciembre de 2009. Mediante Nota Nº 451/2010 (03/11/10) del Secretario Ejecutivo, el Instituto produjo su descargo de cuyo texto surge una serie de aclaraciones sobre el proyecto de informe, que fueron tenidos en cuenta al momento de la redacción final del mismo. 3.- ACLARACIONES PREVIAS. 3.1. Naturaleza y objeto del Instituto El INPROTUR fue creado por la Ley Nº 25.997 como ente de derecho público no estatal en el ámbito de la Secretaría de Turismo, debiéndose regir, conforme lo establece el Decreto reglamentario Nº 1297/06, por las normas a que se refieren los Títulos II (Del sistema presupuestario) -Capítulos I y II- y VI (Del sistema de control interno) de la Ley Nº 24.156. Cabe tener presente que, conforme lo dispuesto por Decreto N° 2025/08, la Secretaría de Turismo fue transferida del ámbito de la Presidencia de la Nación a la órbita del exMinisterio de Producción, después denominado Ministerio de Industria y Turismo, siendo posteriormente modificado por Decreto Nº 919/10 que crea el Ministerio de Turismo. Corresponde al INPROTUR desarrollar y ejecutar los planes, programas y estrategias de promoción del turismo receptivo internacional y de los productos directamente relacionados con él, así como la imagen turística del país en el exterior. Para el logro de sus fines, el Instituto lleva a cabo acciones tales como la promoción en el exterior -en mercados reales y potenciales- del destino Argentina por Regiones (Corredores y/o Circuitos) y por Productos Turísticos. 3 Por Decreto N° 1372/08, modificado por su similar N° 2102/08, se creo la Marca Argentina cuyo Signo Oficial es representado por un isologotipo a efectos de permitir homogeneizar la imagen nacional en el mundo. El INPROTUR es el encargado de ejecutar las acciones de la Estrategia Marca País Argentina con los siguientes objetivos: 1. Administrar y gerenciar la Estrategia Marca País (EMP) y la Marca Argentina. 2. Articular, con el sector público y el privado, la utilización de la Marca Argentina para optimizar la imagen de la República Argentina en el exterior. 3. Coordinar el trabajo interjurisdiccional en materia logística, administrativa y organizativa y en todo aquello que resulte pertinente para el cumplimiento de sus objetivos. La dirección del Instituto es ejercida por un Directorio -conforme lo establece el artículo 14 del Decreto Nº 1297/06- presidido por el Secretario de Turismo, quién tienen a su cargo la representación legal de la institución, e integrado por once (11) vocales de acuerdo con la siguiente distribución: a) Cinco (5) vocales designados por la Secretaría de Turismo. b) Tres (3) vocales designados por la Cámara Argentina de Turismo. c) Tres (3) vocales designados por el Consejo Federal de Turismo. El INPROTUR debe dar cumplimiento a la normativa emanada de la Contaduría General de la Nación, Tesorería General de la Nación y Oficina Nacional de Presupuesto con relación a los procesos de registración contable, elaboración y presentación de los Estados Contables, ingresos y egresos de fondos y elaboración de los presupuestos anuales y plurianuales. 4 El artículo 20 del Decreto Nº 1297/06 faculta al Directorio a establecer con la conformidad del Secretario de Turismo el régimen de compras y contrataciones del INPROTUR. El Directorio aprobó en la reunión del 23/11/06 el Reglamento de Compras y Contrataciones, modificándolo posteriormente el 4/07/07 y 24/09/08. Asimismo, el 11/03/09 el Directorio aprobó realizar las adecuaciones normativas pertinentes en el Régimen de Compras y Contrataciones, siendo aprobada la versión final del Reglamento por Resolución Nº 07 /09 del Presidente del INPROTUR. El artículo 5 del Reglamento Interno del INPROTUR establece que su personal dependiente se debe regir en su relación contractual por lo establecido en la Ley N° 20.744 de Contrato de Trabajo y normas modificatorias y complementarias. También dispone que el Instituto podrá asimismo establecer relaciones contractuales en base a lo normado en el artículo 99 de la Ley N° 20.744 (contrato eventual) y en el artículo 92 de la citada norma (contrato a tiempo parcial), así como a lo prescripto en el artículo 1623 del Código Civil (locación de servicios). 3.2. Plan de Marketing Turístico Internacional 2008-2010 En el año 2007 el INPROTUR concretó la elaboración del Plan de Marketing Turístico Internacional 2008-2010 que con sustento en el marco del Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable apunta a la captación de distintos tipos de mercados (Prioritarios, Estratégicos y Potenciales), con los siguientes propósitos (metas de carácter cualitativo): Consolidar el crecimiento turístico, para que Argentina siga siendo un destino elegido por los turistas más allá del tipo de cambio favorable. Aumentar el ingreso por turismo, en una proporción mayor al aumento del volumen de llegadas por turismo. Potenciar la diversificación de las áreas turísticas dentro del País. 5 Potenciar la integración entre las Provincias y la Nación para la promoción conjunta. Crear un modelo de gestión de promoción turística. En cuanto a los mercados internacionales el plan prioriza los mercados emisores más importantes del mundo, según la Organización Mundial de Turismo (OMT) y aquellos de mayor nivel de gasto diario medio (Europa, USA y Canadá), tomando como base el peso actual de los mercados emisores internacionales, para la Argentina. En las metas de carácter cuantitativo el plan considera dos escenarios posibles: Un escenario de crecimiento normal al 5% anual, proyectado a 2010. Un escenario más agresivo, que plantea un crecimiento al 10% anual, proyectado a 2010. El escenario de crecimiento normal se encuentra basado en las tendencias de crecimiento de la OMT hasta el 2020, en donde se incluye a la Argentina, conforme se expone en el siguiente cuadro: Llegadas internacionales en millones de turistas 1995 (año base) Proyección 2010 Proyección 2020 Crecimiento Cuota de Cuota de medio anual mercado 1995 mercado 2020 1995-2020 Mundo 565 1.006 1.561 4,1% 100% 100% Europa 336 527 717 3,0% 59,8% 45,9% Asia y el Pacífico 81 195 397 6,5% 14,4% 25,4% Américas 110 190 282 3,9% 19,3% 18,1% Oriente Medio 14 36 69 7,1% 2,2% 4,4% África 20 47 77 5,5% 3,6% 5,0% América del Sur 11,8 26,9 42,8 5,3% 2,1% 2,7% Argentina 2,3 5,1 8,0 5,1 0,41% 0,51% El Plan de Marketing Turístico Internacional es llevado a terreno por el Instituto a través de los Planes Operacionales Anuales y de la ejecución presupuestaria de los créditos 6 asignados al Programa 16 (Promoción del Turismo Receptivo Internacional) cuya Unidad Ejecutora se encuentra a cargo del INPROTUR (Entidad 119). 3.3. Presupuesto El Fondo Nacional de Turismo que, conforme a la Ley Nº 25.997, debe administrar la Secretaría de Turismo, está constituido, según lo establece el inciso b) del artículo 24 de la citada ley, entre otros recursos, por el producto del 5% del precio de los pasajes aéreos y marítimos al exterior; y los fluviales al exterior, vendidos o emitidos en el país y los vendidos o emitidos en el exterior para residentes argentinos en viajes que se inicien en el territorio nacional. Básicamente, el INPROTUR financia sus actividades, según lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Nº 25.997, con recursos propios provenientes de la percepción del 40% del producido del impuesto establecido en el párrafo precedente. En el cuadro que sigue se expone respecto del Presupuesto 2008, el nivel de ejecución del crédito vigente en su etapa de devengado al 31/12/08: Inciso Crédito Vigente Devengado % de Ejecución 1 – Gastos en Personal 2.621.909 2.575.969 98,24 2- Bienes de consumo 5.110.146 4.855.913 95,02 67.807.993 60.028.411 88,52 800.000 243.708 30,46 SUBTOTAL 76.340.048 67.704.001 88,68 9- Contribuciones al Tesoro 27.776.192 27.776.192 100 7.877.308 7.877.208 100 35.653.400 35.653.400 100 (*) 111.993.448 103.357.401 92,29 3- Servicios No personales 4- Bienes de Uso 9- Contribuciones a la Secretaría de Turismo SUBTOTAL TOTAL (*) Corresponde a FF 12 $ 103.336.628 y FF 11 $ 8.656.819. Difiere con la percepción de recursos del ejercicio 2008 en $ 4.103.864,39. 7 Los recursos percibidos en Ejercicio 2008 fueron los siguientes: Impuestos Indirectos (FF 12) $ 105.035.829,61. Contribuciones recibidas de la Administración Central (FF 11) $ 2.853.754,00. A continuación se expone la ejecución de las metas programadas para el Ejercicio 2008: Meta Unidad de Medida Programado Ejecutado Desvío Feria 82 83 1 Encuentro 143 64 (79) Acciones promocionales 0 101 101 225 248 23 Concurrencia a Ferias Encuentros de Comercialización Turística Promociones Totales Respecto del Presupuesto 2009, el nivel de ejecución del crédito vigente en su etapa de devengado al 31/03/09 fue el siguiente: Inciso Crédito Vigente Devengado % de Ejecución 1 – Gastos en Personal 4.127.000 1.186.366 28,75 2- Bienes de consumo 5.629.275 676.553 12,02 65.594.000 15.071.081 22,98 900.000 67.599 7,51 SUBTOTAL 76.250.275 17.001.599 22,30 9- Contribuciones a la Adm. Central 20.149.725 5.037.431 25,00 SUBTOTAL 20.149.725 5.037.431 25,00 TOTAL 96.400.000 22.039.030 22,86 3- Servicios No personales 4- Bienes de Uso Las metas programadas para el primer trimestre del Ejercicio 2009 tuvieron el siguiente comportamiento: Meta Concurrencia a Ferias Encuentros de Comercialización Turística Promociones Unidad de Medida Programado Ejecutado Desvío Feria 36 45 9 Encuentro 14 6 (8) Acciones promocionales 17 8 (9) 67 59 (8) Totales 8 3.4. Indicadores de Gestión De la evolución de los indicadores de gestión expuestos en las Memorias 2007 y 2008 surge que habiendo el Instituto incrementado el gasto por cada turista extranjero en un 84% en el año 2008 (de $9,02 a $16,60), el turismo dejó en el país en el año 2008 el 39,91 % menos por cada $ 1 gastado por el INPROTUR (de $ 321 a $ 192,89). Cabe tener presente que el Total de Créditos Presupuestarios (Adm. y Prom.) pasó de $ 40.956.876 en el año 2007 a $ 76.340.048 en el año 2008). La evolución de los citados indicadores es explicado por el Instituto en los términos -entre otros- que más abajo se exponen: La actividad turística es una actividad multidisciplinaria, que puede ser abordada desde múltiples perspectivas dado que como hecho social colectivo, abarca variables económicas, sociales, medioambientales, culturales, territoriales, políticoinstitucionales, e incluso psicológicas y sociológicas. Esta característica del turismo conlleva una problemática mundial, carente de una solución única al presente, que refiere a la complejidad para medir impactos que se producen y la relación entre las acciones de desarrollo y promoción con el crecimiento de los destinos turísticos y las llegadas de visitantes. En este sentido, la Organización Mundial del Turismo máximo órgano responsable de turismo a nivel mundial, dependiente de la ONUreconoce que los métodos para evaluar la eficacia de las actividades promocionales en turismo está en fase de desarrollo; efectivamente, las evaluaciones dependen de los tipos de actividades emprendidas, los objetivos que se persiguen con dichas actividades y, por supuesto, los presupuestos disponibles. Existe un marcado lapso entre los esfuerzos promocionales que se realizan en los mercados-meta y los efectos y resultados de los mismos; de hecho, los estudios 9 turísticos demuestran que el aumento en la llegada de turistas a un destino en relación a las acciones promocionales también está en relación con la persistencia y la acción continuada en el mercado-meta, habiendo casos en donde los resultados recién han comenzado a aparecer en el plazo de un año. El turismo receptivo en el año 2008 creció un 2,3% en términos de visitantes y un 9,5% en gasto total. Este crecimiento fue desigual en el año. Durante los primeros 9 meses la tasa de crecimiento del turismo receptivo casi duplica al anual en llegadas de turistas como en gastos de los mismos. El último trimestre de 2008 estuvo signado por la eclosión y propagación de la crisis financiera internacional con epicentro en los Estados Unidos. El turismo internacional no escapo a tal magnitud de la crisis. En la Argentina durante el cuarto trimestre de 2008 las llegadas de turistas extranjeros cayeron un 4,3% y los gastos un 5,5%, 4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES 4.1. Sistema de Información Gerencial y Control de Gestión. 4.1.1. La actividad desarrollada por el Organismo está dirigida a satisfacer la demanda del turismo internacional, manteniendo y desarrollando la política destinada al turismo receptivo, contribuyendo así a incrementar el ingreso de divisas al país. A tal fin, el Instituto lleva a cabo acciones tales como la realización de ferias, encuentros de comercialización turística y promociones, respecto de las que se observa que el sistema de información gerencial del INPROTUR no cuenta con datos respecto del potencial impacto que se produce como consecuencia de acciones promocionales genéricas que desarrolla. 10 No obstante ello, surge del informe elaborado por la Dirección de Promoción del INPROTUR que acompaña a la Nota Nº 196 del Secretario Ejecutivo del 17/12/09, que se han efectivizado mejoras en el sistema, incorporando a partir de enero de 2009 en la Encuesta de Turismo Internacional que se realiza a no residentes en Ezeiza, Aeroparque y Puerto de Buenos Aires, preguntas específicas respecto del potencial impacto que se produce como consecuencia de acciones promocionales genéricas, cuya serie anual recién se completará en diciembre de 2009 y que contemplan los siguientes ítems: - Aspectos que influyeron en la decisión de viajar a la Argentina. - Influencia de la promoción. - Actividades realizadas en la Argentina (que permiten conocer el perfil de los turistas que visitan el país en materia de actividades y productos turísticos). 4.1.2. Inexistencia de un Cuadro de Mando con indicadores de gestión en el que se visualicen los logros, los desvíos a los objetivos y metas establecidos, a la vez que facilite la corrección de los mismos. Se carece también de un informe de gestión periódico, integrador de la gestión de las áreas críticas del Instituto y no se utilizan estándares de instituciones similares nacionales o internacionales, para poder comparar los resultados de su gestión con la de aquellas. Asimismo, no consta que se haya realizado una evaluación al 31/12/08 del Plan de Marketing Internacional 2008-2010 que, de corresponder, hubieren dado lugar a modificaciones y actualizaciones de las estrategias y acciones planteadas inicialmente. Sobre los aspectos mencionados precedentemente, en el informe elaborado por la Dirección de Promoción del INPROTUR que acompaña a la Nota Nº 196 del Secretario Ejecutivo del 17/12/09, se informa que “para el período auditado no se cuenta con la información requerida, ya que no existen antecedentes de la gestión anterior al respecto”. 11 4.2. Metas físicas programadas y su ejecución. Existencia de desvíos que no se encuentran debidamente justificados entre las actividades programadas y su respectiva ejecución. Por ejemplo, en el primer trimestre 2008 no se concurrió al 35 % de las Ferias programadas y se adicionaron otras Ferias representativas del 23% de lo planificado. Asimismo, gran parte de los Encuentros programados para el 2008 fueron reemplazados por otro tipo de acciones -no programadas como Metasdenominadas “Acciones Promocionales” cuya ejecución se informa en dicho período. La instrucción de suspender o reemplazar las acciones programadas no se genera -según surge de los casos comprendidos en la selección muestral- a través de un acto formal que respalde documentalmente la decisión del INPROTUR de modificar las actividades previstas en el Plan Operativo y de las estimaciones físicas y financieras realizadas al momento de la formulación del presupuesto. 4.3. Del Registro Patrimonial. El 16/03/09 el Instituto procedió a realizar un toma parcial del inventario de los bienes de uso, arrojando como faltantes 4 notebooks, 1 impresora y 4 licencias Office 2007, valorizados por un total de $ 43.519,00. Conforme lo informado sobre el particular por el Instituto, en el mes de marzo de 2009 se ha producido el cambio de autoridades, habiéndose procedido, previo a todo y como medida de mejor proveer, a solicitar a los anteriores responsables que informen acerca de ello, estando las actuaciones actualmente en trámite; quedando pendiente la verificación de su regularización en próximas tareas de auditoría. 12 No obstante ello, se observó en oportunidad de la realización de las tareas de campo que habiendo transcurrido varios meses de detectar los faltantes, el Instituto no había efectuado las denuncias penales correspondientes. El auditado informó en su descargo tratado en el apartado 5. del presente que se procedió con posterioridad a realizar un relevamiento exhaustivo dentro y fuera del ámbito del Instituto, debido inicialmente al carácter de los bienes a faltantes y a tales fines se procedió a notificar a las Delegaciones de Turismo en el exterior a los fines de que procedan a informar los bienes existentes. Una vez recibida dicha información se obtuvo como resultado que las máquinas faltantes, junto con las licencias de Office 2007 y la Impresora, se encontraban distribuidas en las correspondientes delegaciones de turismo en el exterior y que una de las máquinas que inicialmente figuraba como faltante se encontraba en reparación producto de una avería en el display de la misma. 4.4. Gastos de Administración El artículo 19 de la Ley Nº 25.997 establece como limitación que los fondos asignados a gastos de administración no podrán superar el 5% de los gastos totales del Instituto. Por su parte el Reglamento Interno del INPROTUR dictado en el marco de las atribuciones conferidas en el artículo 22 de la citada ley, dispone en su artículo 19 que “A los fines previstos en el Artículo 18 de la Ley Nº 25.997, comprenden los gastos por Administración solamente los correspondientes al Inciso 1. El Directorio deberá indicar la naturaleza del gasto en el momento de su aprobación”. En tal sentido se observa lo siguiente: a) Se encuentra incorrectamente referenciado en el Reglamento Interno el número de artículo de la Ley Nº 25.997. 13 b) El Reglamento Interno dispone que solamente comprenden los gastos de administración el Inciso I-Gastos en Personal, situación que se aparta de la limitación dispuesta por la Ley N° 25.997, toda vez que podrían existir otro tipo de erogaciones que se encuentren comprendidas en dicho concepto. 4.5. Reglamento de Compras y Contrataciones aplicado a las operaciones analizadas. El Reglamento de Compras y Contrataciones aprobado por el Directorio en la reunión del 23/11/06, con las modificaciones realizadas el 4/07/07 y 24/09/08, establece -en su artículo 2º- los siguientes Principios Generales a los que deberá ajustarse el procedimiento contractual, en sus etapas de formación, perfeccionamiento y ejecución, atendiendo a las particularidades de cada una de ellas: a) Eficiencia de las contrataciones para cumplir los fines previstos en la normativa de creación del INPROTUR. b) Promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes. c) Publicidad y transparencia en los procedimientos. d) Responsabilidad de quienes intervengan en la gestión de las contrataciones. e) Igualdad de tratamiento. Del análisis del citado Reglamento, se observan regulaciones o falta de previsiones que no favorecen a que los procedimientos contractuales del Instituto se ajusten plenamente a los Principios Generales enunciados precedentemente, y que su observancia, debido al carácter público de los fondos utilizados, resulta aún de mayor relevancia. En tal sentido, afectan -según corresponda- a la promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes, como así también, a la publicidad y 14 transparencia de los procedimientos y a la responsabilidad de quienes intervengan en la gestión de las contrataciones, los siguientes aspectos: 4.5.1. En las contrataciones directas encuadradas en el inciso b) del artículo 77 del Reglamento que permite su tramitación cuando el monto estimado del contrato resulte de hasta $ 1.000.0001, no se especifica la cantidad mínima de oferentes a los que se les debe cursar invitación para la convocatoria a presentar ofertas. Al respecto, cabe señalar que los procedimientos de compras y contrataciones por contratación directa tramitados con el encuadre legal citado anteriormente, correspondieron al 47,30% del monto total de órdenes de compra del ejercicio 2008. 4.5.2. Respecto de la Licitación o Concurso Público, no se especifican los plazos, la forma y los medios de difusión a emplear para la publicación de avisos en la convocatoria a presentar ofertas. 4.5.3. En las licitaciones internacionales se establece, de manera opcional, las publicaciones pertinentes en países extranjeros. No corresponde el carácter de opcional de las citadas publicaciones, al entenderse que una licitación es internacional cuando su convocatoria se extienda a interesados y oferentes del exterior, cuya sede principal de sus negocios se encuentre en el extranjero, y no tengan sucursal debidamente inscripta en el país. 4.5.4. En el artículo 18 inciso d) se establece que en las contrataciones directas se puede prescindir del período de vista que sigue a la apertura de ofertas, de la confección del cuadro comparativo y de la notificación del Acta de Evaluación, la que no será impugnable. 1 Representa un 1.233% superior al establecido para los organismos alcanzados por el Decreto 436/00 - Reglamento para la Adquisición, Enajenación y Contratación de Bienes y Servicios del Estado Nacional. 15 4.5.5. Se excluye a las contrataciones directas de presentar garantía de oferta (Artículo 54 inciso 3) apartado i) del Reglamento). 4.5.6. La responsabilidad personal establecida para los empleados del INPROTUR por las consecuencias dañosas que su proceder ilegítimo ocasione, alcanza sólo a aquellos que autoricen, tramiten o gestionen las contrataciones y no incluye, expresamente, al responsable de su aprobación (Artículo 27 del Reglamento). 4.6. Reglamento de Compras y Contrataciones aprobado el 11/03/09. El Reglamento de Compras y Contrataciones aprobado por Resolución Nº 07/09 del Presidente del INPROTUR -que por dictarse al cierre período auditado no comprendió a las operaciones analizadas-, establece en su artículo 2º los mismos principios generales a los que debía ajustarse el procedimiento contractual anterior, detallados en el punto 4.5. precedente. Los aspectos del nuevo reglamento que afectan a que los procesos de compras y contrataciones se ajusten a los principios generales que el mismo define, son los siguientes: 4.6.1. Se reitera lo observado en 4.5.1., 4.5.3., 4.5.5. y 4.5.6. 4.6.2. En el artículo 18 inciso d) se establece que en las contrataciones directas se puede prescindir del período de vista que sigue a la apertura de ofertas. 4.6.3. Respecto de la Licitación o Concurso Privado, no se especifican los plazos, la forma y los medios de difusión a emplear para la publicación de avisos en la convocatoria a presentar ofertas. 16 4.6.4. En las licitaciones o concursos públicos se establece, de manera opcional, la publicación de avisos en un periódico de circulación nacional por el término de 2 días, con un mínimo de 12 hábiles de antelación a la fecha fijada para la apertura, computados a partir del día siguiente a la última publicación. (Artículo 22 del Reglamento). Asimismo, se excluye la obligatoriedad de publicación en el Boletín Oficial. 4.7. De los expedientes de contratación analizados. 4.7.1. Del análisis de la selección muestral indicada en el apartado 2 i), determinada en función del total de órdenes de compra emitidas durante el año 2008 y primer trimestre 2009, surgen las siguientes observaciones: 4.7.1.1. Expediente Nº 745/08 – Contratación de servicios para realizar el diseño inicial (Start up) y las traducciones iniciales de la Web Institucional. (Contratación Directa. Adjudicación $ 350.000.-) a) No consta el procedimiento seguido para la determinación del precio estimado informado por el área solicitante del bien o servicio a contratar. b) Las invitaciones a los oferentes se realizan por correo electrónico sin constar en el expediente el acuse de recibo. c) La apertura de las ofertas no se realiza en forma pública con la confección del Acta de Apertura correspondiente, conforme se establece en los artículos 39 y 40 del citado Reglamento. d) Finalizado el plazo para presentar ofertas se realiza un cuadro comparativo en donde un Coordinador perteneciente a la Dirección de Administración y Finanzas del Instituto 17 informa que “esta comisión recomienda adjudicar” a uno de los oferentes “por cumplir con la totalidad de los requisitos solicitados y siendo la oferta económica más conveniente”, no especificando a que comisión se refiere, dado que lo actuado es suscripto sólo por él, interviniendo posteriormente la Comisión Evaluadora prevista en el artículo 49 del Reglamento. e) No se especifica en la invitación el plazo de recepción definitiva previsto en el artículo 63 del Reglamento, a partir del cual se debe presentar la factura conforme lo establece el artículo 64 del mismo. f) A los fines de la determinación de la oferta más conveniente la Comisión Evaluadora alude haber considerado el “Informe Técnico correspondiente” el cual no se identifica ni se hace constar en el expediente. g) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación. h) No consta la intervención de la Asesoría Legal del Instituto previo a la aprobación de la contratación. i) No consta la fecha, Nº y firma de la disposición de adjudicación de la contratación. j) No consta comprobante de constitución de garantía de adjudicación. k) No consta fecha de recepción de la Orden de Compra. l) La conformidad de las facturas es realizada por un Consultor Externo contratado por el Instituto, no constando la intervención de la Comisión de Recepción Definitiva de Bienes o de la Prestación de Servicios del INPROTUR. 18 4.7.1.2. Expediente Nº 38/09 – Contratación de servicios para realizar desarrollos complementarios al de la Web Institucional. (Contratación Directa. Adjudicación $ 301.750.-) a) No consta el procedimiento seguido para la determinación del precio estimado informado por el área solicitante del bien o servicio a contratar. b) Las invitaciones a los oferentes se realizan por correo electrónico sin constar en el expediente el acuse de recibo. c) La apertura de las ofertas no se realiza en forma pública con la confección del Acta de Apertura correspondiente, conforme se establece en los artículos 39 y 40 del citado Reglamento. d) Finalizado el plazo para presentar ofertas se realiza un cuadro comparativo en donde un Coordinador perteneciente a la Dirección de Administración y Finanzas del Instituto informa que “esta comisión recomienda adjudicar” a uno de los oferentes “por cumplir con la totalidad de los requisitos solicitados y siendo la oferta económica más conveniente”, no especificando a que comisión se refiere, dado que lo actuado es suscripto sólo por él, interviniendo posteriormente la Comisión Evaluadora prevista en el artículo 49 del Reglamento. e) En la invitación para presentar ofertas se estima 1 mes la duración del trabajo a diferencia de lo informado por el área técnica que estima 2 meses. f) No se especifica en la invitación el plazo de recepción definitiva previsto en el artículo 63 del Reglamento, a partir del cual se debe presentar la factura conforme los establece el artículo 64 del mismo. 19 g) A los fines de la determinación de la oferta más conveniente la Comisión Evaluadora alude haber considerado el “Informe Técnico correspondiente” el cual no se identifica ni se hace constar en el expediente. h) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación. i) No consta la intervención de la Asesoría Legal del Instituto previo a la aprobación de la contratación. j) No consta fecha de recepción ni firmas en la Orden de Compra. k) No consta comprobante de constitución de garantía de adjudicación. l) No consta conformidad de los trabajos contratados y pagados. 4.7.1.3. Expediente Nº 665/08 – Análisis de nuevas tendencias de Mercado y Posicionamiento Competitivo de la Argentina. Contratación Directa. Adjudicación $ 335.000.-) a) No consta el procedimiento seguido para la determinación del precio estimado informado por el área solicitante del bien o servicio a contratar. b) Las invitaciones a los oferentes se realizan por correo electrónico sin constar en el expediente el acuse de recibo. c) La apertura de las ofertas no se realiza en forma pública con la confección del Acta de Apertura correspondiente, conforme se establece en los artículos 39 y 40 del citado Reglamento. 20 d) Finalizado el plazo para presentar ofertas se realiza un cuadro comparativo en donde un Coordinador perteneciente a la Dirección de Administración y Finanzas del Instituto informa que “esta comisión recomienda adjudicar” a uno de los oferentes “por cumplir con la totalidad de los requisitos solicitados y siendo la oferta económica más conveniente”, no especificando a que comisión se refiere, dado que lo actuado es suscripto sólo por él, interviniendo posteriormente la Comisión Evaluadora prevista en el artículo 49 del Reglamento. e) No se especifica en la invitación el plazo de recepción definitiva previsto en el artículo 63 del Reglamento, a partir del cual se debe presentar la factura conforme los establece el artículo 64 del mismo. f) No consta comprobante de constitución de garantía de adjudicación. g) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación. h) El pago de la factura contra la garantía de anticipo que cubre la totalidad del monto adjudicado con anterioridad a la recepción definitiva de la prestación, no se encontraba previsto al momento de la invitación a presentar ofertas ni tampoco en la Disposición Nº 702/08 de adjudicación de la contratación en la que se autoriza a la Dirección de Administración y Finanzas a que luego de ejecutada la obra contratada, proceda a la liquidación y pago de la suma correspondiente. Al respecto cabe señalar que el tiempo que lleva desde la presentación de ofertas hasta la confección de la Orden de Pago es de 48 horas. Dentro de dicho plazo la factura es girada al día siguiente de la presentación de las ofertas y el mismo día que se recibe la Orden de Compra. 21 4.7.1.4. Expediente Nº 297/08 – Marchandising-Expozaragoza. (Contratación Directa. Adjudicación $ 749.850.-) a) No consta el procedimiento seguido para la determinación del precio estimado informado por el área solicitante del bien o servicio a contratar. b) La apertura de las ofertas no se realiza en forma pública con la confección del Acta de Apertura correspondiente, conforme se establece en los artículos 39 y 40 del citado Reglamento. c) En el Cuadro Comparativo que realiza el Departamento de Compras se excluye a una de las firmas por no haber cumplido con la entrega de la documentación requerida, sin especificar cual. También el Acta de Evaluación aclara que una vez que se presenten la totalidad de los requisitos faltantes se contrate con la empresa, pero no se especifica que falta. Similar criterio adopta el Dictamen Legal al afirmar que de cumplir con los requisitos previstos en los artículos 11 y 12 del Reglamento debería contratarse. No obstante lo expuesto precedentemente, se adjudica sin acreditar en el expediente el cumplimiento de los requisitos que se encontraban pendientes. d) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación. e) Se adjudica con un anticipo del 30 % que no estaba previsto al momento de la convocatoria a presentar ofertas. f) No consta comprobante de constitución de garantía de adjudicación. 22 g) Las fechas de las facturas (descontando la correspondiente al anticipo) y la emisión de las órdenes de pago se producen con anterioridad a la recepción definitiva por parte del organismo incumpliendo lo establecido en el artículo 64 del Reglamento. 4.7.1.5. Expediente Nº 935/08 - Rally Dakar 2009- Argentina-Control de Acceso a La Rural.(Contratación Directa. Adjudicación $ 630.000.-) a) No consta el procedimiento seguido para la determinación del precio estimado informado por el área solicitante del bien o servicio a contratar. b) Las invitaciones a los oferentes se realizan por correo electrónico sin constar en el expediente el acuse de recibo. c) La apertura de las ofertas no se realiza en forma pública con la confección del Acta de Apertura correspondiente, conforme se establece en los artículos 39 y 40 del citado Reglamento. d) Finalizado el plazo para presentar ofertas se realiza un cuadro comparativo en donde un Coordinador perteneciente a la Dirección de Administración y Finanzas del Instituto informa que “esta comisión recomienda adjudicar” a uno de los oferentes “por cumplir con la totalidad de los requisitos solicitados y siendo la oferta económica más conveniente”, no especificando a que comisión se refiere, dado que lo actuado es suscripto sólo por él, interviniendo posteriormente la Comisión Evaluadora prevista en el artículo 49 del Reglamento. e) No se especifica en la invitación el plazo de recepción definitiva previsto en el artículo 63 del Reglamento, a partir del cual se debe presentar la factura conforme los establece el artículo 64 del mismo. 23 f) No consta certificado fiscal para contratar. g) No obra constancia respecto del cumplimiento de todas obligaciones emergentes de la legislación laboral y de la seguridad social que establece el artículo 24 del Reglamento. h) Se presenta una Garantía por Anticipo que si bien coincide con el monto total del contrato no se refiere al expediente y a la Orden de Compra de la contratación. i) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación. j) No consta la intervención de la Comisión de Recepción Definitiva respecto de los servicios prestados y pagados. 4.7.1.6. Expediente Nº 786/08 – Parque Cerrado - Rally Dakar Argentina 2009. (Contratación Directa por Exclusividad. Adjudicación $ 4.653.754.-) a) Se encuentra sin firmar la nota agregada en el expediente por la que el INPROTUR resuelve contratar el predio de la rural (por exclusividad) en la que se señala por parte de los que invocan ser los representantes en Argentina y Chile de la empresa Organizadora del Evento A.S.O. (Amaury Sports Organization), que “por las características logísticas, técnicas y prácticas; el único lugar apto para realizar la base general del Rally, como así también las verificaciones y el Parque Cerrado previo y final; es el predio de La Rural”. b) No consta el procedimiento seguido para la determinación del precio estimado informado por el área solicitante del bien o servicio a contratar. c) No consta garantía de adjudicación. d) No consta conformidad de la prestación de los servicios contratados. 24 4.7.1.7. Expediente Nº 946/08 – Concurso Público Nacional de diseño, construcción, armado y desarme de stands en ferias de Europa – Febrero a Marzo 2009. (Concurso Público. Adjudicación $ 1.833.985.-) a) No se especifica en el Pliego el lugar, día y hora de la apertura de ofertas. La apertura de ofertas se produce en el lugar, día y hora de finalización del plazo para presentar ofertas. b) No consta garantía de adjudicación. El Punto XIII-Garantías del Pliego de Bases y Condiciones Particulares establece que el adjudicatario debe integrar la garantía de cumplimiento del contrato dentro del término de 5 días de recibida la Orden de Compra y/o suscripto el contrato, por un valor que represente el 10% del total de adjudicación. c) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación. d) No consta las certificaciones de recepción y desarme de la obra que alude el punto XVI(Presentación de Facturas) del Pliego, en donde se establece que la facturación se hará por feria terminada, una vez que se realice la recepción definitiva de la misma. Asimismo el Pliego agrega que la factura que cumpla con todos los requisitos previstos en el mismo, deberá ser conformada por la Dirección de Promoción, en concordancia con la certificación de recepción del stand y el cumplimiento de todas las especificaciones técnicas requeridas, dentro de las 72 horas de su presentación. No consta la conformidad de la factura 232 del 23/2/09 por $ 564.400 de la Feria BIT de Milán. 4.7.1.8. Expediente Nº 974/08 – Concurso Público Nacional de diseño, construcción y desarme de stands en ferias de América (Centro Sur) Año 1.559.840,30). 25 2009. (Adjudicación $ a) No se especifica en el Pliego el lugar, día y hora de la apertura de ofertas. La apertura de ofertas se produce en el lugar, día y hora de finalización del plazo para presentar ofertas. b) No consta resolución de aprobación. c) No consta garantía de adjudicación. El Punto XIII-Garantías del Pliego de Bases y Condiciones Particulares establece que el adjudicatario debe integrar la garantía de cumplimiento del contrato dentro del término de 5 días de recibida la Orden de Compra y/o suscripto el contrato, por un valor que represente el 10% del total de adjudicación. d) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación. 4.7.1.9. Expediente Nº 494/08 - Construcciones de Stands 4° Trimestre 2008. (Concurso Público. Adjudicación $ 4.280.040.-) a) No se especifica en el Pliego el lugar, día y hora de la apertura de ofertas. La apertura de ofertas se produce en el lugar, día y hora de finalización del plazo para presentar ofertas. b) No consta garantía de adjudicación. El punto XIII-Garantías del Pliego de Bases y Condiciones Particulares establece que el adjudicatario debe integrar la garantía de cumplimiento del contrato dentro del término de 5 días de recibida la Orden de Compra y/o suscripto el contrato, por un valor que represente el 10% del total de adjudicación. c) No consta las certificaciones de recepción y desarme de la obra que alude el punto XVI(Presentación de Facturas) del Pliego, en donde se establece que la facturación se hará por feria terminada, una vez que se realice la recepción definitiva de la misma. d) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación. 26 4.7.2. Del análisis de los expedientes indicados en el apartado 2 j) correspondientes a gastos generados por transferencias a beneficiarios del exterior y de reconocimientos de gastos efectuados en el país durante el año 2008 y primer trimestre 2009, surgen las siguientes observaciones: 4.7.2.1. No se han incluido en el expediente elementos que indiquen la realización de una compulsa de distintas ofertas y posibilidades. (Exp. Nros. 416/08 $15.351,18; 444/08 $ 15.378,70; 446/08 $ 2.229,14; 458/08 $ 7.920,02 y 107/09 $ 232.737,57). Al respecto, cabe destacar que, en los procedimientos encuadrados en el Trámite Simplificado que prevé el Reglamento de Compras y Contrataciones para operaciones de hasta $ 100.000, no exime a los responsables de su tramitación de la obtención de distintas ofertas para determinar aquella que resulte más conveniente a los intereses del Instituto. 4.7.2.2. Existencia de reconocimientos de gastos que hubieran correspondido tramitarse en el marco del Reglamento de Compras y Contrataciones, correspondientes a operaciones por importes inferiores a $ 100.000. (Expediente Nº 469/08 $ 5.884,20 y 757/08 $ 10.230). 4.7.2.3. El dictamen legal observa que no se tiene certeza respecto a que la empresa que se está contratando cuente con la habilitación que se requiere para la prestación del servicio del que se trata y que cuente con los seguros de cobertura de los pasajeros transportados correspondientes, circunstancias que son ignoradas al momento de aprobación de la contratación. (Expediente Nº 446/08 $ 2.229,14) 4.7.2.4. En el Expediente Nº 107/09 se encomienda al Delegado de la Secretaría de Turismo para Estados Unidos de Norteamérica -Disposición INPROTUR Nº 86/09 (20/02/09) por la que el Secretario Ejecutivo del Instituto aprueba la contratación- la realización de todas las diligencias necesarias para la efectivización de la contratación, el control de la ejecución de las prestaciones acordadas y su posterior pago. Se autoriza 27 también a la Dirección de Administración y Finanzas a transferir al citado Delegado U$S 66.307.-, con deber de rendir cuenta de su utilización y destino y, en su caso, reintegrar los saldos remanentes. Al respecto, se observa que no aparecen acreditadas en el expediente con anterioridad al pago que efectúa INPROTUR directamente a la empresa -cinco meses después de la fecha prevista para la concreción del evento-, la realización de todas las diligencias necesarias para la efectivización de la contratación y el control de la ejecución de las prestaciones acordadas, según lo dispuesto en la Disposición precedentemente señalada. 5. DESCARGO DEL INSTITUTO En la respuesta obtenida según lo señalado en el último párrafo del apartado 2. (ver ANEXO I), el INPROTUR ha efectuado diversas aclaraciones que tienden a justificar su accionar con relación a distintas observaciones efectuadas en el presente informe. Por otra parte, el organismo indica en su descargo haber tomado acciones con relación a las observaciones 4.1.1. y 4.3. y ha receptado las siguientes observaciones y procederá a corregir lo indicado en 4.4. a); 4.7.1.1. b); 4.7.1.2. b); 4.7.1.3. b) y 4.7.1.5. b), cuya implementación y suficiencia deberían ser merituadas en una futura auditoría de seguimiento. Finalmente se señala que para la elaboración del presente informe, se tuvo en consideración el descargo producido por el Instituto en aquellos casos en los que se consideró pertinente. En el ANEXO II al presente informe se agrega el análisis practicado respecto de la respuesta brindada por el auditado. 28 6. RECOMENDACIONES Teniendo en consideración los comentarios y observaciones explicitadas en el apartado 4., es menester realizar las siguientes recomendaciones: 6.1. Incorporar al sistema de información gerencial datos sobre el potencial impacto que se produce como consecuencia de las acciones promocionales genéricas que desarrolla el INPROTUR a fin de permitir la toma de decisiones adecuadas y fundamentadas.(Cde. 4.1.1.) 6.2. Establecer un Cuadro de Mando con indicadores de gestión en el que se visualicen los valores logrados, los desvíos a los objetivos y metas establecidos, a la vez que facilite la corrección de los mismos. Elaborar un informe de gestión periódico e integrador de la Institución. (Cde. 4.1.2.) Utilizar estándares de instituciones similares nacionales o internacionales, para poder comparar los resultados de su gestión con la de aquellas. En el caso de no existir métodos unificados que permitan realizar comparaciones, se sugiere crear parámetros propios en base a la información estadística disponible. (Cde. 4.1.2.) Realizar evaluaciones parciales del Plan de Marketing Turístico Internacional a efectos de contar con información para la toma de decisiones, como así también, efectuar las modificaciones y actualizaciones de las estrategias y acciones planteadas inicialmente. (Cde. 4.1.2.) 6.3. Los desvíos producidos entre las actividades programadas y su respectiva ejecución deben quedar debidamente justificados y documentados. La instrucción de suspender o reemplazar las acciones programadas debe provenir de un acto formal emanado de la autoridad competente que respalde documentalmente la decisión de modificar las actividades previstas en el Plan Operativo y de las estimaciones físicas y financieras realizadas al momento de la formulación del presupuesto. (Cde. 4.2.) 29 6.4. La composición de los gastos de administración debería alcanzar, además de gastos en personal, a aquellas erogaciones realizadas por el Instituto en razón de sus actividades, pero que sean atribuibles exclusivamente a funciones de administración. (Cde. 4.4.) 6.5. Revisar el Reglamento de Compras y Contrataciones vigente, a la luz de lo observado en los puntos 4.5. y 4.6. 6.6. Cumplimentar estrictamente el Reglamento de Compras y Contrataciones, absteniéndose de realizar procedimientos que se apartan del mismo tal como se señala en el punto 4.7. 7. CONCLUSIONES Durante el período auditado (año 2008 y primer trimestre 2009) se han advertido aspectos críticos en la gestión del Instituto Nacional de de Promoción Turística que se pueden sintetizar en las siguientes cuestiones: 7.1. El sistema de información gerencial del INPROTUR no cuenta con datos respecto del potencial impacto que se produce como consecuencia de acciones promocionales genéricas que desarrolla. 7.2. Inexistencia de un Cuadro de Mando con indicadores de gestión en el que se visualicen los logros, los desvíos a los objetivos y metas establecidos, a la vez que facilite la corrección de los mismos. Se carece también de un informe de gestión periódico, integrador de la gestión de las áreas críticas del Instituto y no se utilizan estándares de instituciones similares nacionales o internacionales, para poder comparar los resultados de su gestión con la de aquellas. 30 7.3. No consta que se haya realizado una evaluación al 31/12/08 del Plan de Marketing Internacional 2008-2010 que, de corresponder, hubieren dado lugar a modificaciones y actualizaciones de las estrategias y acciones planteadas inicialmente. 7.4. Existencia de desvíos que no se encuentran debidamente justificados entre las actividades programadas y su respectiva ejecución. 7.5. La instrucción de suspender o reemplazar las acciones programadas no se genera según surge de los casos comprendidos en la selección muestral- a través de un acto formal que respalde documentalmente la decisión del INPROTUR de modificar las actividades previstas en el Plan Operativo y de las estimaciones físicas y financieras realizadas al momento de la formulación del presupuesto. 7.6. El Reglamento Interno dispone que solamente comprenden los gastos de administración el Inciso I-Gastos en Personal, situación que se aparta de la limitación dispuesta por la Ley N° 25.997, toda vez que podrían existir otro tipo de erogaciones que se encuentren comprendidas en dicho concepto. 7.7. Del análisis del Reglamento de Compras y Contrataciones del INPROTUR, se observan regulaciones o falta de previsiones que no favorecen a que los procedimientos contractuales del Instituto se ajusten plenamente a los Principios Generales enunciados en su artículo 2°, detallados a continuación: a) Eficiencia de las contrataciones para cumplir los fines previstos en la normativa de creación del INPROTUR. b) Promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes. c) Publicidad y transparencia en los procedimientos. d) Responsabilidad de quienes intervengan en la gestión de las contrataciones. e) Igualdad de tratamiento. 31 7.8. Existencia de procedimientos de contratación que se apartan del Reglamento de Compras y Contrataciones del INPROTUR. CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES, 32 ANEXO I 33 ANEXO II 34