INFORME DE AUDITORIA DE GESTION SOBRE LOS CONTRATOS DE PRESTAMO N° 3860/AR - BIRF SEGUNDO PROYECTO DE DESARROLLO MUNICIPAL Y N° 830/OC-AR Y 932/SF-AR - BID PROGRAMA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL E INVERSIONES SOCIALES MUNICIPALES - 1997 - INDICE 1 Página 1. OBJETO DE LA AUDITORIA 3 2. ALCANCE DEL EXAMEN 4 3. ACLARACIONES PREVIAS 5 Marco Global del Programa de Financiamiento a Municipios Enfoque de Auditoría 5. CONCLUSIONES 26 6. RECOMENDACIONES 27 INFORME DE AUDITORIA 2 Al Señor Secretario de Desarrollo Social del Ministerio de Salud y Acción Social Lic. Eduardo AMADEO. S. / D. En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, la Auditoría General de la Nación efectuó un examen en la Unidad Ejecutora Nacional (UEN) del Programa de Desarrollo Institucional e Inversiones Sociales Municipales (PRODISM) y del Segundo Proyecto de Desarrollo Municipal (PDM II), en la órbita de la Secretaría de Desarrollo Social (SDS); ambos Programas son parcialmente financiados con recursos provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) a través de los Convenios de Préstamo BID N° 830/OC-AR y N° 932/SF-AR y BIRF N° 3860-AR. 1. OBJETO DE AUDITORIA El trabajo realizado por esta Auditoría General de la Nación tuvo por objeto la evaluación de la puesta en marcha del Programa y de las estrategias evidenciadas en su implementación para establecer si la ejecución está orientada hacia la satisfacción de los objetivos del mismo. 2. ALCANCE El examen se ha efectuado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa dictadas por 3 la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION. En este orden, se realizaron, entre otros, los siguientes procedimientos: 1. Análisis del marco normativo. 2. Análisis del proceso de implementación (difusión, manuales, guías, etc.) 3. Relevamiento de la asignación de los cupos iniciales a las Provincias. 4. Verificación del cumplimiento de las condiciones de elegibilidad provincial y municipal. 5. Verificación de las condiciones de elegibilidad de los proyectos. 6. Evaluación del ambiente de control. 7. Análisis de los informes producidos por la Coordinación del Proyecto y los originados en las misiones de los Bancos. 8. Verificación "in situ" de la Unidad de Ejecutora Provincial en las Provincias de Catamarca (BIRF), Chubut (BID), Mendoza (BID/BIRF), Misiones (BIRF) y San Luis (BID). Las Provincias visitadas fueron seleccionadas en base a los criterios que en cada caso se detalla: § Chubut: por significatividad, dado que tiene un alto porcentaje de ejecución de proyectos de Inversión. § Misiones: atento el porcentaje equilibrado de proyectos de Inversión y Desarrollo Institucional, siendo además una de las pocas Provincias cuyos municipios han desarrollado esta última categoría. § San Luis: fue seleccionada por interés de auditoría; debido a que, pese a ser de las primeras en adherir al Programa, no tiene proyectos en ejecución física en municipios. § Catamarca y Mendoza por ser las últimas en ingresar al Programa. Las Provincias elegidas representan el 25% del total que adhirieron al Programa; el 20% de las 4 participantes con el BID y el 33% de las que adhirieron al BIRF. Las tareas de campo se desarrollaron entre el 3 de junio y el 28 de noviembre de 1997. 3. ACLARACIONES PREVIAS 3.1. MARCO GLOBAL DEL PROGRAMA DE FINANCIAMIENTO A MUNICIPIOS. Composición del Programa: el Programa de Financiamiento a Municipios está integrado por: 1. el Programa de Desarrollo Institucional e Inversiones Sociales Municipales PRODISM - Contratos de Préstamo 830/OC-AR y 932/SF-AR - BID; y 2. el Segundo Proyecto de Desarrollo Municipal - PDM II - Contrato de Préstamo 3860AR - BIRF. Distribución de las Provincias por origen de las fuentes de financiamiento. Los Contratos de Préstamo firmados con el BID enuncian taxativamente las Provincias 5 participantes; en tanto, el Convenio con el BIRF señala que las participantes surgirán de pautas establecidas en el Manual de Operaciones, quedando bajo su órbita las Provincias que no participan con fondos BID, excepto Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Mendoza. Dichas Provincias reciben fondos de ambos Bancos para la ejecución de los proyectos. Cuando éstos son superiores a U$S 2.000.000.- por parte del BID y los inferiores a esa suma por parte del BIRF. Provincias BID Provincias BIRF Chaco Chubut Entre Ríos Jujuy Río Negro Salta San Juan San Luis Santiago del Estero Catamarca Corrientes Formosa * La Pampa * La Rioja Misiones Neuquén Santa Cruz * Tierra del Fuego Tucumán Provincias BID - BIRF Buenos Aires Córdoba Mendoza Santa Fe Referencias: * provincias que no han manifestado su adhesión al Programa al cierre de las tareas de campo Fuente: elaboración propia en base a datos aportados por la UEN Marco Institucional 6 La Secretaría de Desarrollo Social, a través de la Subsecretaría de Vivienda, es el organismo nacional de coordinación y ejecución financiera del Programa. Para ello ha sido creada la Unidad Ejecutora Nacional (UEN) cuyas funciones son, entre otras, administrar los recursos provenientes de los Contratos de Préstamo con el BIRF y el BID, suscribir y ejecutar los Convenios de Préstamo Subsidiario con las Provincias y supervisar la ejecución de los proyectos financiados. Las Provincias son las responsables de la ejecución del Programa en el ámbito de sus jurisdicciones. Constituyen una Unidad Ejecutora Provincial (UEP) cuyas funciones salientes son: verificar el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad municipal, recibir y aprobar las solicitudes de financiamiento de sus municipios, verificar, aprobar y supervisar la formulación y ejecución de los proyectos municipales, formalizar y administrar los Convenios de Subpréstamo a los municipios. Los municipios son los responsables de la identificación de necesidades, formulación, licitación, contratación y ejecución de los proyectos que se presenten para su financiamiento. Objeto del Programa de Financiamiento a Municipios Tiene como objetivo general apoyar a los municipios y comunas en sus acciones dirigidas a mejorar la calidad de vida de la población, en especial la de los estratos de bajos ingresos y contribuir a hacer más efectiva la administración en los niveles provinciales y municipales, fortaleciendo la capacidad de las municipalidades para asumir las responsabilidades que les sean transferidas. El plazo establecido para la ejecución del Programa es: 1. BID: siete años desde la vigencia del Contrato para terminar de desembolsar el 7 financiamiento (5 de junio de 2002). 2. BIRF: 31 de diciembre de 2001 para terminar de desembolsar el financiamiento y el 30 de junio de 2002 como fecha de cierre del Programa. Programa de Desarrollo Institucional e Inversiones Sociales Municipales - Contratos de Préstamo N° 830/OC-AR y N° 932/OC-AR - BID Tiene por objeto apoyar a los municipios en sus acciones dirigidas a mejorar la calidad de vida de la población, en especial la de los estratos de más bajos ingresos, como así también a fortalecer la política de descentralización y saneamiento de las finanzas públicas municipales. Para lograr dicho objetivo el Programa consta de dos componentes: Desarrollo Institucional: formado por dos subcomponentes: el Estudio de Situación Municipal (ESM) y la ejecución de Programas de Corrección de Debilidades detectadas por el ESM. Al respecto, cabe indicar que dicho Estudio de Situación Municipal debía ser presentado al Banco el 5 de febrero de 1996. A tal fin la UEN solicitó una prórroga que venció el 31 de agosto de 1996, sin que a la fecha de cierre de las tareas de campo se haya realizado ese Estudio. Asimismo, con este componente se financia el funcionamiento del Programa, incluyendo las consultorías específicas que requiera la UEN (clausura 2.02 - Anexo A del Contrato de Préstamo) y los servicios de consultoría adicionales requeridos por la UEN y las UEP's para su operación (Reglamento Operativo). Inversiones: comprende la construcción y rehabilitación de la infraestructura y adquisición de equipos, maquinarias y materiales para la prestación de servicios. Financia 8 estudios, diseños, evaluación y supervisión de obras, catastros municipales, incluyendo la adquisición de los equipos necesarios para su funcionamiento; la compra de equipos y maquinarias para la prestación de los servicios municipales; la rehabilitación, ampliación o construcción de: centros comunitarios y jardines materno - infantiles; terminales de transporte; parques, áreas verdes y de recreo; defensa contra erosión e inundaciones; alcantarillado pluvial, recolección y almacenaje de residuos sólidos, vialidad urbana; alumbrado urbano y mejoramiento barrial. La distribución de los fondos establecida en el Contrato de Préstamo se efectúo de acuerdo al siguiente detalle: BID CATEGORIAS 830/ CONTRAPARTIDA LOCAL 932/ Total Munici- OC-AR SF-AR 1 2 3 4 5 pios Nación SIM* Total TOTAL SDI* % GRAL. Inversiones Desarrollo Institucional 2.1 Estudio de la Situación Municipal 2.2 Prog. de Corrección de Debilidades Funcionamiento del Programa 3.1 Unidad Ejecutora 3.2 Contratos Consultores Evaluación de Proyectos 3.3 Auditoría Fondo de Inspección y Vigilancia Recuperación PPF TOTAL 170,7 6,0 0,3 5,7 - 29,7 - 200,4 6,0 0,3 5,7 - 26,8 - 40,9 - 14,0 1,5 12,5 8,3 5,0 2,3 67,7 14,0 1,5 12,5 8,3 5,0 2,3 268,1 20,0 1,8 18,2 8,3 5,0 2,3 89,3 6,7 0,6 6,1 2,7 1,7 0,7 1,8 1,5 180,0 0,3 30,0 2,1 1,5 210,0 26,8 40,9 1,0 22,3 1,0 90,0 1,0 2,1 1,5 300,0 0,3 0,8 0,5 100,0 % 60,0 10,0 70,0 8,9 13,7 7,4 30,0 100,0 Montos en millones de U$S - SIM* - Subcuenta de Inversiones Municipales - SDI* - Subcuenta de Desarrollo Institucional - Recuperación PPF - Préstamo 761/OC-AR (documento preparatorio del Préstamo) Fuente: Contratos de Préstamo BID Segundo Proyecto de Desarrollo Municipal - PDMII - Contrato de Préstamo N° 3860 - ARBIRF. 9 Tiene por objeto fortalecer la gestión del sector público en las Provincias participantes y municipalidades a través de mecanismos de financiamiento para mejorar las inversiones municipales y ayudar a lograr un federalismo fiscal más efectivo fortaleciendo la capacidad de las municipalidades para asumir las responsabilidades que se les transfieren. El Programa se encuentra dividido en 3 partes: PARTE A: realización de Subproyectos de Inversión Elegibles, consistentes en: § la construcción o rehabilitación de infraestructura municipal como ser pavimentación, alumbrado público y servicios sanitarios; § instalaciones comunitarias tales como mercados y terminales de ómnibus, y la adquisición y utilización de equipos para otros servicios municipales como mantenimiento vial y recolección y eliminación de residuos. PARTE B: realización de Subproyectos de Fortalecimiento Institucional Elegibles, consistentes en: § mejoramiento de la gestión financiera municipal o provincial; sistemas de información, procedimientos contables; catastros impositivos e inmobiliarios; y procedimientos de mantenimiento de infraestructura; § análisis para identificar cuestiones de política clave y efectuar recomendaciones para mejoras en la cesión de ingresos y responsabilidades para el suministro de servicios entre los niveles del gobierno provincial y municipal. PARTE C: coordinación y monitoreo de las otras partes y suministro de asistencia técnica a las Provincias participantes para la puesta en práctica del Programa en dichas Provincias, 10 incluyendo servicios de auditoría. La distribución de los fondos se efectúa de acuerdo al siguiente detalle: Categorías Monto del Préstamo U$S estadounidenses 122.000.000 % de Gastos Financiados 75% gts. Locales 100% gts. Externos 39.000.000 75% gts. locales 100% gts. Externos 1 Obras Civiles 2 Bienes 3 Servicios de Consultoría (a) En virtud de las Partes A y B del Proyecto (b) para la Unidad de Coordinación Servicios de Auditoría Capacitación No asignado 4 5 6 22.000.000 5.200.000 1.500.000 300.000 20.000.000 Total 100% 100% 100% 100% 210.000.000 Fuente: elaboración propia datos Contrato de Préstamo. Condiciones financieras del Programa de Financiamiento a Municipios Condiciones Tasa de Interés Nominación de los Subpréstamos Plazo de Amortización Inversiones Fortalecimiento Institucional Período de Gracia Inversiones Fortalecimiento Institucional Garantía BID BIRF Variable semestralmente * En dólares estadounidenses Máximo 15 años Máximo 15 años Máximo 10 años Máximo 10 años Ejecución más 6 meses Máximo 1 año Cumplimiento de metas Máximo 1 año Recursos de coparticipación Referencias:* se determinará por el costo de los Empréstitos Calificado para el semestre anterior, más un diferencial, expresados en términos de un porcentaje anual que el Banco fijará periódicamente Fuente: UEN Categorías de gastos del Programa de Financiamiento a Municipios 11 Los porcentajes de financiamiento de los proyectos según las categorías son: Categorías % de Financiamiento BID BIRF Fortalecimiento Institucional Consultoría hasta 100% hasta 100% Capacitación hasta 100% hasta 100% Bienes hasta 100% hasta 75% Obras civiles menores no financia hasta 75% Inversiones Obras civiles hasta 90% hasta 75% Bienes hasta 90% hasta 75% Consultoría hasta 90% hasta 100% * hasta el 100% con prestadores del exterior Fuente: elaboración propia, en base a datos de la UEN * * 3.2. ENFOQUE DE AUDITORIA El enfoque del presente trabajo de auditoría se determinó a partir del análisis de los riesgos del Programa, entendiéndose como "riesgo" al conjunto de factores críticos que pueden afectar el cumplimiento de los resultados esperados. En la etapa del planeamiento, se identificaron las áreas sobre las cuales se podrían llegar a verificar esos riesgos potenciales. Asimismo, se analizaron los recaudos tomados por la UEN con el objeto de neutralizar esos factores de riesgo o minimizar su impacto. Se identificaron como factores críticos para el éxito del Programa: • La adecuada difusión de la existencia del Programa entre: Nación - Provincia y Provincia Municipio. • La habilitación de las instancias legales correspondientes en los niveles nacional, provincial y municipal, en tiempo oportuno. • La elegibilidad de los proyectos y su evaluación según normativas fijadas en los Contratos de 12 Préstamo y normas complementarias. • La previsión de la contrapartida local (provincial - municipal). • La aplicación de los fondos a los objetivos para los cuales fueron aprobados los proyectos. • La implementación de los procedimientos tendientes a garantizar el recupero de los fondos. • La implementación de medidas tendientes a lograr el mantenimiento de las obras y bienes adquiridos. • La implementación de un sistema de información oportuna e integral de la ejecución del Programa. De acuerdo a los factores identificados, se establecieron como procesos a analizar: 1. Proceso de Puesta en Marcha del Programa: • Etapa de difusión. • Etapa de asignación de fondos a las Provincias. • Etapa de firma de Convenios de Préstamos Subsidiarios. • Etapa de elegibilidad municipal. • Etapa de identificación, formulación y aprobación de proyectos. • Etapa de firma de Convenios de Subpréstamo. 2. Proceso de ejecución del Programa: • Etapa de licitación, ejecución y terminación de los proyectos. • Etapa de desembolsos y transferencias. • Etapa de aplicación y seguimiento de los fondos. Asimismo, se ha evaluado el sistema de información implementado por la Unidad Ejecutora Nacional. 1. Proceso de Puesta en Marcha del Programa: • Etapa de difusión: la difusión y capacitación entre la UEN y las UEP's se realizó a través de notas, reuniones y seminarios. Por su parte las UEP's realizaron reuniones informativas con los intendentes. 13 En el PRODISM (BID) todas las Provincias adhirieron al Programa. Respecto de la participación de los municipios, cabe indicar que su adhesión no dependió sólo de la difusión realizada, sino que además es indispensable el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad financiera y capacidad de endeudamiento En el PDMII (BIRF), no adhirieron a la fecha de cierre de las tareas de campo las Provincias de Formosa, La Pampa y Santa Cruz, siendo preciso aclarar que la falta de adhesión no ha obedecido a una mala difusión sino a razones particulares de cada una de las Provincias. • Etapa de asignación de fondos a las Provincias: la distribución de fondos entre las Provincias participantes resulta: En el PRODISM (BID): de aplicar al monto a repartir un índice de distribución obtenido de la siguiente fórmula: Indice: 50% IC + 50% IP, donde a su vez: IC: es el índice ponderado de coparticipación provincial de la Provincias del PRODISM y el IP: 50% índice ponderado de población total con necesidades básicas insatisfechas (NBI) en cada una de las Provincias + 50% el índice ponderado de porcentaje de población con NBI de cada Provincia sobre la población total de la misma. En el PDMII (BIRF): de aplicar al monto a repartir un coeficiente ponderado por Provincia, combinando los porcentajes del sistema de coparticipación federal de impuestos (50%) y de población total de cada Provincia del PDM II (50%). En el caso de las Provincias de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fé , de los fondos disponibles se restó el 50% del cupo de la asignación inicial debido a que reciben 14 fondos de ambos Bancos. Provincias BID Asignación Inicial CHACO Provincias BIRF 19.692.906 CHUBUT Asignación Inicial CATAMARCA 7.662.693 5.645.183 CORRIENTES 9.619.856 ENTRE RÍOS 12.987.794 FORMOSA 7.705.691 JUJUY RÍO NEGRO 13.426.453 9.852.197 LA PAMPA LA RIOJA 4.210.862 4.340.378 SALTA 17.305.596 MISIONES 8.929.600 SAN JUAN 10.554.113 NUEQUEN 4.572.699 SAN LUIS STGO. DEL ESTERO 8.513.088 16.984.614 SANTA CRUZ TIERRA DEL FUEGO 3.275.641 1.417.322 TUCUMÁN 16.885.146 Subtotal Subtotal 49.717.232 133.864.600 Provincias BID-BIRF Asignación Inicial BUENOS AIRES 79.767.558 CORDOBA 24.550.774 MENDOZA 13.241.668 SANTA FE 25.399.085 Subtotal Total Cupos Iniciales 142.959.085 326.540.917 Fuente: elaboración propia en base a datos aportados por la UEN Las Provincias del PRODISM (BID) podrán comprometer los recursos durante los dos 15 años siguientes a la firma de los Contratos de Préstamo. A partir del segundo año, todos los montos no comprometidos se pondrán a disposición de las restantes Provincias. La fecha límite de compromiso de las asignaciones iniciales fue prorrogada hasta el 5 de junio de 1998. Los fondos no asignados estarán disponibles para las Provincias que hayan comprometido el 100% de sus cupos iniciales y sus municipios hayan comprometido el 75% de estos recursos. Se entiende como hecho generador del compromiso provincial la firma de los Contratos de Subpréstamo de Desarrollo Institucional y/o de Inversión; y del compromiso municipal, la firma de contratos de ejecución de obras o de servicios, o la adquisición de bienes. En las Provincias del PDMII (BIRF) la asignación inicial se respetará por tres años a partir de la firma del Contrato de Préstamo con el Banco Mundial, al cabo de los cuales los fondos asignados y no comprometidos se sumarán a los recursos del Préstamo. Las Provincias podrán acceder a esos fondos conforme lo vayan requiriendo. • Etapa de firma de Convenios de Préstamos Subsidiarios: a fin de estar habilitadas las Provincias para comenzar a ejecutar el Programa, debían cumplirse los requisitos previos de sancionar la Ley de Endeudamiento Provincial y crear las Unidades Ejecutoras Provinciales. Dichos requisitos se cumplimentaron de acuerdo al siguiente detalle: Banco Provincia Ley de Endeudamiento 16 Creación UEP's Conv. de Prest. Subsidiario BID/BIRF BIRF BID/BIRF BIRF BID BID BID BID BIRF BID/BIRF BIRF BIRF BID BID BID BID BID/BIRF BID BIRF BID BUENOS AIRES CATAMARCA CORDOBA CORRIENTES CHACO CHUBUT ENTRE RIOS JUJUY LA RIOJA MENDOZA MISIONES NEUQUEN RIO NEGRO SALTA SAN JUAN SAN LUIS SANTA FE SANTIAGO DEL ESTERO TIERRA DEL FUEGO TUCUMAN N° 11.661 4.875 8.448 4.985 4.189 4.051 8.976 4.939 6.140 6.416 3.261 2.131 2.943 6.809 6.667 5.029 11.301 6.224 309 6.628 Fecha 13/07/95 16/04/96 15/12/94 06/09/95 02/08/95 21/12/94 23/11/95 19/09/96 18/01/96 06/08/96 07/12/95 04/09/95 04/01/96 28/11/95 16/11/95 27/03/95 23/11/95 16/06/95 04/07/96 27/03/95 UEN Dto. 490 04/04/95 Dto./Ley N° Dto. 2.608 Ley 4.875 Ley 8.448 Dto. 566 Dto. 2.138 Dto. 1.083 Ley 8.976 Dto. 1.453 Ley 6.140 Dto. 1.119 Dto. 1.063 Dto. 1.785 Dto. 1.949 Dto. 724 Ley 6.667 Dto. 1.486 Dto. 187 Dto. 546 Dto. 126 Dto. 2.416-3 Dto. 490 Fecha 29/08/95 16/04/96 29/12/94 23/03/95 23/11/95 31/07/95 23/11/95 03/10/96 18/01/96 02/01/96 25/08/95 10/11/88 03/10/90 15/04/96 16/11/95 05/09/95 28/12/87 19/10/95 14/01/91 20/10/95 Fecha 13/09/95 02/10/96 27/09/95 28/11/95 22/02/96 10/08/95 10/01/96 09/08/96 22/04/96 10/10/96 10/01/96 19/10/95 12/03/96 10/01/96 15/01/96 01/09/95 15/01/96 13/09/95 20/08/96 27/09/95 04/04/95 Fuente: elaboración propia en base a datos proporcionados por la UEN Los correspondientes Convenios Subsidiarios, Nación - Provincias se firmaron en las mismas condiciones financieras del Contrato entre la Nación y los Bancos, con más un adicional para los gastos de funcionamiento de la UEN del 2% de interés en el caso del BID y del 2,5% para el caso del BIRF. Con el cumplimiento de estas pautas y otros requisitos formales se habilitaron los fondos para su utilización. • Etapa de elegibilidad municipal: todos los municipios o comunas pueden acceder al financiamiento de proyectos de Desarrollo Institucional. Para financiar los proyectos de Inversión deberán cumplirse los requisitos que evidencien la capacidad financiera del municipio que son verificados por la UEP previo a la firma del Convenio de Subpréstamo. Esa capacidad financiera se acredita a través de: a) Indicador de Situación Financiera (ISF): los ingresos corrientes, excluidos los aportes 17 discrecionales, deberán ser iguales o superiores a sus egresos corrientes incluyendo el pago de intereses y amortización de sus deudas. Si el cociente entre los ingresos corrientes y los egresos corrientes fuera menor a 1 pero mayor a 0,95, se tomará el promedio de los ISF de los últimos tres años. Si dicho promedio es mayor a 0,95 se podrá acceder al componente de Inversión ejecutando conjuntamente un proyecto de Desarrollo Institucional que promueva el incremento del ISF. b) Capacidad de Endeudamiento: el servicio total de la deuda, incluyendo amortización e intereses, no deberá exceder el 15% de los ingresos totales municipales netos de las transferencias discrecionales y de empréstitos. Asimismo, es condición fundamental que durante la vigencia del Convenio el municipio asegure una tasa de recupero del 80%. A efectos de acreditar el cumplimiento de este requisito, durante la vigencia del Convenio de Subpréstamo los municipios participantes deberán presentar a la UEP, antes del 30 de junio de cada año: • la ejecución presupuestaria del ejercicio anterior; • el presupuesto vigente para el año en curso dentro de los 15 días de sancionada la ordenanza que lo aprueba; y • el estado de la deuda actualizado. El municipio se obliga también a mantener las condiciones de elegibilidad municipal durante toda la ejecución del Convenio de Subpréstamo. En el caso de que algunas de las condiciones dejaran de cumplirse la UEP requerirá al municipio que desarrolle un componente de Desarrollo Institucional a fin de corregir el desequilibrio. En la etapa de elegibilidad municipal, y respecto de los proyectos de inversión que son aquellos que concitan el mayor interés por parte del municipio, cabe señalar que la 18 posibilidad de participación se ve restringida en virtud de la exigencia requerida respecto de su capacidad financiera. En este orden se ha verificado que: En Catamarca, a raíz de estos requisitos de elegibilidad financiera, de los 34 municipios que tiene la Provincia, sólo los de Belén, Valle Viejo y Capital están en condiciones de acceder al Programa. En San Luis, se dio curso a proyectos de inversión que superaban la capacidad de endeudamiento, informada al momento de su aprobación, en los municipios de Juana Koslay, La Vertiente, Merlo, Nueva Galia, San Francisco, Tilisarao, Unión y Villa Mercedes. En Mendoza, el municipio de Guaymallen encaró un proyecto de Inversión con un índice de situación financiera de 0.98, sin que se haya cumplido la condición de realizar simultáneamente un proyecto de Desarrollo Institucional. • Etapa de identificación, formulación y aprobación de proyectos: los municipios son los responsables de identificar y formular los proyectos que se elevan para su aprobación a la UEP. En el PRODISM (BID) la identificación consiste en una carta de intención donde el Intendente manifiesta su interés de participar del Programa y describe en líneas generales el tipo de proyecto a realizar, su importancia para el municipio, el costo estimado, etc.. Eleva la propuesta a la UEP, que verifica las condiciones de elegibilidad municipal, y de acuerdo a los resultados procede a devolverlo para su modificación o su formulación definitiva. 19 En el PDMII (BIRF) es en un trabajo conjunto entre el municipio y la UEP que se determina la viabilidad de los proyectos presentados, a partir de la cual se elabora el Plan Anual Municipal que formará parte, a su vez, del Plan Anual Provincial. La aprobación de este plan por parte del Banco permite la posibilidad del financiamiento. Terminada esta etapa se procede a la formulación del proyecto por parte del municipio. Para la formulación de los proyectos deberán considerarse, además de las características propias de cada uno de ellos, los aspectos legales, institucionales, financieros, técnicos, económicos y ambientales. Los requisitos exigidos en las guías para la formulación de proyectos se consideran complejos, en especial para aquellos de escasa dificultad técnica, considerando la reiterada falta de profesionales especializados. Así se ha verificado la necesidad de contratar consultores externos para completar los formularios a fin de acceder al préstamo, encareciendo innecesariamente el costo final de los proyectos. En los casos en que los municipios no cuenten con capacidad técnica para la formulación del proyecto, podrán tomar un crédito del Programa para financiar los servicios de consultoría que se incluirán como parte del costo total del proyecto. En este sentido es de señalar que: En Salta, en el municipio de Las Lajitas, se requirió la asistencia de un consultor externo (del área de Ciencias Económicas) para la adquisición, entre otros bienes, de un camión volcador. Monto total del proyecto: $ 59.980.- Honorarios y viáticos del consultor: $ 7.000., por un período de 4 meses En San Luis, en el municipio de Unión se requirió la asistencia de una Contadora cuyos 20 honorarios fueron de $ 7.600.-para los proyectos de alumbrado por un monto $16.110.- y de una cargadora frontal de $ 72.000.-. Asimismo, en los restantes municipios se han contratado, sistemáticamente consultores externos para la formulación de cada proyecto. No obstante, se observó que en Provincias donde se realizaron acciones concretas desde la UEP hacia los municipios, tales como capacitación del personal (Chubut), la redacción de guías complementarias (Misiones), o través de convenios con otros organismos técnicos (Chaco), no fue necesario incurrir en gastos de esta naturaleza. La aprobación de los proyectos se realiza de acuerdo a los niveles jurisdiccionales establecidos en los Manuales (Provincia, Nación, Banco) según el monto del proyecto. • Etapa de firma de Convenios de Subpréstamo: conforme lo establecido en los Manuales del Programa, una vez aprobado el proyecto del municipio y previo a la firma de estos Convenios, el Intendente deberá contar con la Ordenanza de aprobación del Concejo Deliberante. Dicho Contrato tiene las mismas condiciones que el Convenio originalmente firmado entre la Nación y el Banco, con más 1,5% de interés para gastos de mantenimiento de la UEP. Cabe destacar la postura tomada por la UEP de Chubut, que ha optado por constituir un fondo con el producido del 1,5% citado en el párrafo anterior, para solventar proyectos de poca envergadura, no previstos dentro de las categorías del Programa o para aquellos municipios que no puedan cumplimentar las condiciones de elegibilidad requeridas. 2. Proceso de Ejecución del Programa: 21 • Etapas de licitación, ejecución y terminación de los Proyectos: estas etapas se encuentran en una fase inicial. El total de la Asignación Inicial era de U$S 311.348.723.-, excluidas las Provincias que no adhirieron al Programa. El estado de situación por categoría de financiamiento, según la información proporcionada por la UEN en el Estado de Ejecución del Programa al 30 de junio de 1997, es el que se detalla en el cuadro siguiente: Categorías Monto Total En Licitación Inversiones Desarrollo Institucional % s/ la Asignación Inicial En Ejecución Terminados 84.212.952 1.647.711 29.648.865 1.354.094 13.585.718 171.423 85.860.663 31.002.959 13.757.141 En Lic. 27,05% 0,53% En Ejec. 9,52% 0,43% Tdos. 4,36% 0,06% El seguimiento de los proyectos en ejecución está a cargo de los municipios, con la supervisión de la UEP'S. En cuanto al seguimiento del mantenimiento de los proyectos terminados, previsto en los Contratos de Préstamo, no ha sido posible constatar su instrumentación en razón del actual grado de avance de los proyectos, pues están previstos un año después de su finalización. • Etapa de desembolsos y transferencias: En el PRODISM (BID) los desembolsos del Banco a la Nación estaban previstos comenzar en 1996 y finalizar en 2001. Meses jun-96 dic-96 Desembolsos Acumulados 8.000.000 18.044.956 22 Transferencias Acumuladas 4.497.795 18.170.717 jun-97 23.044.956 19.500.024 Fuente: elaboración propia datos de la UEN - Nota unidad monetaria U$S Fuente elaboración propia dato de la UEN - Unidad monetaria U$S jun-96 4.497.795 8.000.000 A junio de 1997 existían sin transferir, o sea sin afectación a proyecto alguno, U$S 3.544.932. 18.170.717 18.044.956 En el caso del PRODISM (BID), en el Contrato de Préstamo 830/OC-AR en la cláusula 4.07 dic-96 incs. a) y b) se prevé que: " ... el Banco podrá adelantar recursos 19.500.024 del Financiamiento para jun-97 23.044.956 establecer, ampliar o renovar el anticipo de fondos por los montos que se determinen, siempre 5.000.000 10.000.000 que se 0justifique debidamente la 15.000.000 necesidad 20.000.000 de que se25.000.000 anticipen recursos del Desembolsos Acumulados Transferencias Acumuladas Financiamiento para cubrir los gastos relacionados con la ejecución del Proyecto." "Salvo expreso acuerdo entre las partes el monto del anticipo de fondos no excederá del 10% del Monto del Financiamiento". Sin embargo, de las visitas realizadas a las Provincias de San Luis y Chubut se detectó el envío de fondos no solicitados por éstas. Se ha detectado el requerimiento de fondos al Banco Interamericano de Desarrollo con varios meses de anticipación a su aplicación, permaneciendo los mismos inmovilizados, sin aplicar a los fines específicos. Este proceder no sólo revela ineficiencia en la gestión de los recursos del Préstamo, sino que además ha generado una mayor carga financiera atento que el requerimiento de fondos al Banco obliga al pago de intereses sobre los mismos. Sobre el particular, se han verificado los siguientes casos: En San Luis, durante el segundo semestre de 1996 se remitieron $ 1.226.963,- a la provincia, manteniéndose al 31/10/97 $ 777.502,86 sin aplicar específicamente a proyecto alguno. 23 En Chubut, la transferencia de fondos a la provincia durante el ejercicio 1996 ascendió a $ 3.285.404,- permaneciendo sin aplicación a proyecto alguno al 31/10/97 $ 497.161,39 Si bien esos anticipos de fondos obedecieron al cronograma de desembolsos efectuados por las Provincias, no se verificó la solicitud de los mismos. Es de señalar que esta situación se constató en dos de las tres provincias visitadas que operaban con el BID, no teniendo la tercera (Mendoza) proyectos en ejecución al momento de la auditoría. En este orden, la modalidad para los desembolsos en el caso del PDMII (BIRF), consiste en el sistema de reembolsos por gastos efectuados. Meses jun-96 dic-96 jun-97 Desembolsos Acumulados Transferencias Acumuladas 7.193.020 7.193.020 12.693.755 5.652.128 6.035.854 8.096.743 Fuente: elaboración propia datos de la UEN Ref.: Unidad monetaria U$S - Desembolsos Bco. - Nac y Transferencias Nac. Pcia. Fuente; elaboración propia, datos suministrados por la UEN - Unidad monetaria U$S 5.652.128 7.193.020 jun-96 6.035.854 A la fecha dedic-96 cierre de las tareas de campo,7.193.020 no se han registrado dificultades para la 8.096.743 disponibilidad de los fondos en carácter de contrapartida local, por parte de las Provincias y jun-97 12.693.755 los municipios. 0 5.000.000 Desembolsos Acumulados Sistema de Información 24 10.000.000 15.000.000 Transferencias Acumuladas La UEN no cuenta, a la fecha de cierre de las tareas de campo con un sistema computarizado que permita el acceso inmediato a la información entre las Provincias y los municipios con la Unidad Ejecutora Nacional. Cabe señalar que, en la información recibida de la UEN se han detectado, entre otras, inconsistencias tales como: errores de suma en planillas del Estado de Ejecución al 30/06/97 y 30/08/97; datos mal volcados en el Cuadro II 2.a Fondos Comprometidos por Provincia de los Informes de Gestión Semestral del PRODISM al 30/12/96 y 30/06/97, y en la planilla Fondos Comprometidos (Mendoza) del Estado de Ejecución al 31/08/97. Asimismo, dicho sistema de información no presenta el momento de aprobación como una etapa separada. Consecuentemente, de la lectura de esos datos resulta la existencia de proyectos que están en la etapa de formulación por más de un año. 4. CONCLUSIONES 1.-En relación a la etapa de difusión se ha verificado una adecuada tarea de puesta en conocimiento del Programa. 25 2.-En cuanto a la etapa de asignación inicial de fondos, se ha constatado el cumplimiento de las pautas previstas en los Contratos de Préstamo. 3.- Los anticipos de fondos del BID por sumas superiores a los compromisos que debían afrontar los municipios de acuerdo al real avance de ejecución de sus proyectos, y a sus requerimientos provocaron el mantenimiento de saldos sin rendir por períodos superiores a los previstos. 4.- La falta de realización del Estudio de Situación Municipal (ESM) provocó la no ejecución del Programa de Corrección de Debilidades, originando la demora en el cumplimiento de uno de los objetivos primordiales del Préstamo, cual es el saneamiento de la situación financiera municipal. 5.- Se verificó la ausencia de controles internos, que se traducen en la inconsistencia de la información suministrada a esta Auditoría. 6.- Se verificó un exceso en los requisitos exigidos para la formulación de los proyectos, en especial para aquellos de poca envergadura, evidenciándose el encarecimiento innecesario en el costo de los mismos. 7.-Se verificó el mantenimiento de fondos inmovilizados en las provincias/UEP´s que operaron con el BID. 5. RECOMENDACIONES 1. Cabría la elaboración de un cronograma de transferencias de fondos acorde a las necesidades financieras de las Provincias, para evitar el mantenimiento de saldos pendientes de aplicación 26 dentro de los plazos originalmente previstos. 2. Arbitrar los medios necesarios para la pronta contratación del Estudio de Situación Municipal, a fin que el Programa de Corrección de Debilidades logre mejorar la capacidad financiera y de gestión de los municipios. 3. Implementar un sistema de información adecuado, que permita el seguimiento y monitoreo del Programa, así como un control de gestión adecuado del Programa que permita controles por oposición para garantizar la razonabilidad de la información emitida. 4. Rever los términos de la guías de formulación de proyectos para simplificar y facilitar la implementación de los mismos. Cabría evaluar la posibilidad de adoptar los manuales/guías complementarios elaborados por la Provincia de Misiones. 5. Instrumentar registros y sistemas contables que permitan reflejar los resultados del Programa en forma uniforme, para identificar los montos transferidos y rendidos, como así también su fuente de financiamiento y la categoría de inversión. BUENOS AIRES, 29 DE DICIEMBRE DE 1997. 27