1998_121info.pdf

INFORME DE AUDITORIA
Al Señor Subsecretario de la
SUBSECRETARIA DE TRANSPORTE AEROCOMERCIAL,
FLUVIAL Y MARITIMO
Arq. Fermín ALARCIA
Hipólito Yrigoyen 250 - Piso 12 - Capital Federal
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156 la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION procedió a efectuar una auditoría de gestión en el
ámbito de ese Organismo a su cargo, con el objeto que se detalla en el apartado I.
I.-
OBJETO DE AUDITORIA
Verificar los controles aplicados por la Subsecretaría de Transporte Aerocomercial,
Fluvial y Marítimo -SSTAFyM- a las empresas prestatarias de servicios de transporte aéreo de
pasajeros, regular y no regular, internos e internacionales.
El período auditado en el presente informe es el comprendido entre los meses de mayoseptiembre/97.
II.-
ALCANCE DEL EXAMEN
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada
en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley N° 24.156,
habiéndose practicado los siguientes procedimientos:
2.1.- Relevamiento, análisis y sistematización del marco jurídico aplicable.
- Decreto N° 660/96: “Reforma del Estado, modificación de la estructura de la
Administración Nacional”.
- Decreto N° 1450/96: Modificatorio del Dto. N° 660/96: aprueba, entre otros, los
objetivos de la Subsecretaría de Transporte Aerocomercial, Fluvial y Marítimo.
- Resolución SOPyT N° 134/97: Conformación del Grupo de Trabajo de Coordinación
de Inspecciones (GTCI) en el ámbito de esa Subsecretaría.
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- Resolución DNTA N° 42/87: referente al tratamiento a imprimir a los reclamos
asentados en los libros de quejas habilitados.
2.2.- Item: inspecciones.
- Identificación de la dependencia estructural de los inspectores.
- Entrevista con personal responsable del sector.
- Relevamiento de la metodología aplicada por los inspectores para la comunicación de
los resultados de las inspecciones practicadas.
- Relevamiento de las inspecciones practicadas a los aeropuertos, y de los informes
elaborados como consecuencia de las mismas.
- Formulación de cuestionario.
2.3.- Item: reclamos presentados por los usuarios ante el Grupo de Trabajo de
Coordinación de Inspecciones, y quejas asentadas en los Libros habilitados al efecto.
- Entrevista con personal responsable del sector.
- Verificación del cumplimiento de lo estipulado por la Resolución DNTA N° 42/87
referente al tratamiento a imprimir a las quejas asentadas en los respectivos libros
habilitados por la Dirección Nacional de Transporte Aerocomercial.
- Relevamiento del Archivo de Denuncias Telefónicas.
- Identificación de los reclamos ingresados por vía postal / personal en el Libro de
Ingresos de la Coordinación.
- Seguimiento del curso impreso a los mismos.
- Formulación de cuestionario.
2.4.- Item: cumplimiento de horarios por parte de las empresas prestatarias de
servicios de transporte aéreo regular combinados (pasajeros - carga).
- Entrevistas con personal responsable del sector.
- Relevamiento de las autorizaciones de horarios otorgadas durante el período auditado
a las empresas: Aerolíneas Argentinas (ARSA), Austral, LAPA, Dinar, Kaiken, SAPSE
y LAER.
- Análisis del plazo que insumió la DNTA en remitir las actuaciones a la SSTAFyM, a
efectos de la emisión de la correspondiente aprobación. Para ello, se tomaron en cuenta
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aquellos casos en los que se contó con información completa. Esto es, 9 casos sobre un
total de 12.
- Verificación de los aeropuertos respecto de los cuales se confeccionan estadísticas
sobre el cumplimiento de horarios por parte de las empresas que operan en los mismos.
- Relevamiento de los horarios cumplidos por las empresas LAPA, LAER y SAPSE en
las planillas de Movimiento de Aeronaves confeccionadas por Fuerza Aérea, en el
Aeroparque Jorge Newbery, durante los meses de julio y septiembre, a efectos de
determinar la existencia de la correspondiente autorización y, por otra parte, comparar
los datos con lo procesado estadísticamente por el Grupo de Trabajo de Coordinación
de Inspecciones (GTCI).
- Análisis de los Estadísticos de Horarios elaborados por el GTCI respecto de las
empresas ARSA, Austral, LAPA y Dinar, correspondiente a los meses de julio y
septiembre.
- Análisis de los servicios diarios efectivamente prestados por cada empresa, en los
meses señalados, a fin de constatar los incumplimientos en que incurrieron las empresas
por razones ajenas al caso fortuito o fuerza mayor.
- Formulación de cuestionario.
2.5.- Item: diligenciamiento de los expedientes iniciados con motivo de las
irregularidades denunciadas en la prestación del servicio de transporte .
- Entrevista con personal responsable del sector.
- Requerimiento de las actuaciones iniciadas al respecto por el GTCI.
- Consulta y análisis de tales actuaciones.
- Verificación de la correcta foliatura de las actuaciones.
2.6- Item: Seguros.
- Verificación del mantenimiento actualizado, en el ámbito de la DNTA, de las pólizas o
certificados de seguros de las aeronaves autorizadas para la prestación del servicio de
transporte aerocomercial.
- Verificación de las medidas adoptadas en caso de detectarse el vencimiento de tal
documentación.
Las tareas propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 25 de septiembre
y el 20 de diciembre de 1997.
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3.-
ACLARACIONES PREVIAS
El presente informe tiene el carácter de seguimiento de la Actuación AGN Nº401/95, a
través de la cual se auditó el control aplicado por la Dirección Nacional de Transporte
Aerocomercial (DNTA) a los servicios de transporte aéreo de pasajeros regular y no regular,
internos e internacionales durante el período octubre/94-enero/95.
Dando por reproducidos los conceptos esgrimidos respecto de la clasificación jurídica
de los servicios, y los relativos al procedimiento seguido para la explotación de los mismos
(concesión o autorización previa), se referencian a continuación las modificaciones surgidas en
la órbita del control a partir del marco jurídico vigente.
El Decreto Nº660/96 del 24/06/96, modificado por su similar Nº1450/96 del 12/12/96,
introdujo cambios estructurales dentro de la jurisdicción del Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos, entre otros, la creación de la Secretaría de Obras Públicas y Transporte por
fusión de las Secretarías respectivas.
Con relación al sistema auditado, la reestructuración aludida implicó el desdoblamiento de
las competencias asignadas originalmente a la DNTA.
En efecto, según lo estipulado por el Decreto Nº1450/96, dependiente de la Secretaría de
Obras Públicas y Transporte (SOPyT) fue creada la Subsecretaría de Transporte Aerocomercial,
Fluvial y Marítimo (SSTAFyM). Actualmente la DNTA depende de esta Subsecretaría.
- Subsecretaría de Transporte Aerocomercial, Fluvial y Marítimo.
Con relación al sistema auditado se le asignaron los siguientes objetivos:
1.- Efectuar la propuesta y el control de ejecución de las políticas, planes y programas
referidos al transporte aerocomercial.
2.- Coordinar los estudios para la actualización de la normativa vigente en lo referente a
modalidades operativas, régimen tarifario y toda otra normativa vinculada con las acciones de su
competencia.
3.- Elaborar y proponer políticas de desregulación, privatización y/o concesión de los
servicios de transporte.
4.- Coordinar todo lo relativo a planes de ruta como así también la modificación o
actualización de la legislación y el funcionamiento del sistema de transporte aerocomercial.
5.- Aplicar las prescripciones del Código Aeronáutico, los acuerdos internacionales y las
normas reglamentarias en todo lo concerniente al transporte aerocomercial.
6.- Supervisar el accionar de los organismos descentralizados de su jurisdicción.
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- Grupo de Trabajo de Coordinación de Inspecciones (GTCI).
A fin de dar cumplimiento a los objetivos precedentemente expuestos, por Resolución
SOPyT N° 134/97, del 14/05/97, se conformó en el ámbito de esa subsecretaría el GTCI; las
tareas asignadas, y que seguidamente se detallan, estarán coordinadas por el funcionario
designado en su artículo 4º:
1.- Fiscalizar el cumplimiento de las condiciones y requisitos conforme a los cuales fueron
otorgadas las concesiones, autorizaciones o permisos para explotar servicios de transporte aéreo
(fluvial y marítimo).
2.- Realizar los procedimientos correspondientes a la comprobación de faltas a las normas
legales y reglamentarias que rigen tales actividades.
3.- Recibir y tramitar toda queja, denuncia o solicitud de los usuarios o terceros
interesados relativas a la adecuada prestación de los servicios.
4.- Controlar los horarios, condiciones del servicio y derechos de tráfico autorizados por
la autoridad de aplicación en el transporte aerocomercial (fluvial, marítimo y lacustre), nacional o
internacional.
- Dirección Nacional de Transporte Aerocomercial
Respecto de esta Dirección, el Decreto Nº 1450/96 le ha asignado la responsabilidad
primaria de proponer y ejecutar las políticas, planes y programas referidos al modo aerocomercial
y asistir en lo concerniente a la gestión operativa, la política aerocomercial y en la actualización de
la normativa vigente.
Sus acciones son:
1.- Asistir en la aplicación de las prescripciones del Código Aeronáutico, los acuerdos
internacionales y las normas reglamentarias en todo lo concerniente al transporte aerocomercial.
2.- Asistir en las propuestas de modificaciones al funcionamiento del sistema en lo relativo
a autorizaciones o denegación de autorización y/o permisos; aptitud de las aeronaves,
desafectación de las mismas; designación de empresas de bandera, régimen tarifario; seguros;
garantías y coordinar las acciones relativas a infraestructura, seguridad y protección al usuario.
3.- Coordinar los estudios para determinar el Plan de Rutas de Interés General y la Red de
Rutas Internacionales con origen y/o destino en el país. Efectuar los análisis y evaluaciones para la
determinación de las rutas de especial interés para la Nación.
4.- Proponer la actualización de la normativa vigente en el ámbito de su competencia.
5.- Participar en las propuestas de políticas aerocomerciales.
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6.- Efectuar los estudios, análisis y estadísticas relativos al área de su competencia.
IV-
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
En el presente informe se ha comparado la situación actual con la observada en la
auditoría anterior.
En este sentido, corresponde poner de relieve:
La constitución del Grupo de Trabajo de Coordinación de Inspecciones (GTCI),
coordinado por el funcionario designado al efecto, ha significado la adopción de las medidas
necesarias a fin de subsanar la deficiencia detectada en el informe de auditoría anterior, respecto
de la relación de dependencia directa y exclusiva que tenían los inspectores del Director
Nacional de Transporte Aerocomercial (Obs. 2 de la Actuación AGN Nº 401/95).
Atento a su reciente formación - en mayo de 1997- el Grupo de Trabajo de
Coordinación de Inspecciones carece aún de presupuesto propio, lo cual ha significado una
limitación al alcance de las tareas a desarrollar por el mismo.
Asimismo, el procedimiento instrumentado para la atención de reclamos, respecto del
cual se ha verificado que se remiten en tiempo oportuno a las empresas las quejas
recepcionadas, subsanándose el plazo promedio de demora de 150 días hábiles detectados en la
auditoría anterior, a la vez que, las fechas de remisión de los reclamos coincidieron con el
momento en que se practicó la misma (Obs. 5.5 de la Actuación Nº 401/95); de la publicidad
del derecho a reclamar, instrumentada a través de carteles de información al usuario colocados
por el Grupo de Inspectores en los lugares de acceso, permanencia, embarque y desembarque
de pasajeros en los aeropuertos (Nota G.T.C.I Nº 23 y 26/97), debe referenciarse como una
mejora del accionar del Organo de Control en la defensa de los derechos de los usuarios y,
consecuentemente, como un impulso en dirección a la eficientización del sistema de control.
Efectuadas estas consideraciones se señalan las observaciones surgidas:
1.- El Grupo de Trabajo de Coordinación de Inspecciones (GTCI) no redacta en
todos los casos el correspondiente informe de inspección.
De acuerdo con la documentación relevada, tras la práctica de una inspección se redacta
un informe en el que constan los resultados de la misma.
Sin embargo, con relación a las practicadas al aeropuerto de Córdoba, no se adoptó la
misma metodología respecto de los aspectos relevados.
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Como consecuencia del tratamiento informal aplicado en este caso, no queda en la
Coordinación constancia escrita de los resultados obtenidos y por ende se carece de
antecedentes sobre este aeropuerto, lo que a su vez impide realizar un seguimiento histórico de
su situación.
Por otra parte, se dificulta su comparación con los resultados obtenidos en otros
aeropuertos.
2.- El cuerpo de inspectores del GTCI carece de un manual de procedimientos
para la práctica de las acciones asignadas.
Debido a la reciente conformación del cuerpo de inspectores y dado que la mayor parte
de ellos provienen de sectores ajenos al ámbito aerocomercial, el contar con un manual de
procedimientos en el cual se detallen los aspectos a relevar en las inspecciones, como el modo
de hacerlo, cobra particular relevancia.
En efecto, evaluada la situación actual, la no implementación de los procedimientos
aludidos, no sólo prolonga la etapa de entrenamiento del personal, afectando el uso eficiente de
los recursos disponibles, sino que además dificulta la realización de las tareas de inspección con
uniformidad de criterio.
3.- El GTCI no cuenta con un registro general de los reclamos recibidos a través de
las vías alternativas existentes.
En el desarrollo de la auditoría anterior se había detectado que las quejas recibidas eran
asentadas en un cuaderno junto con la demás documentación ingresada al sector de
inspecciones. De acuerdo con el relevamiento realizado por este grupo de auditoría, si bien se
ha verificado que las denuncias ingresadas por vía postal son asentadas en el Libro de Ingresos
de la Coordinación, y que las ingresadas por vía telefónica son volcadas en formularios
preimpresos y archivadas por separado, el GTCI no ha instrumentado un registro general en el
que se asienten las mismas.
Teniendo en cuenta que los reclamos constituyen un indicador fundamental para la
evaluación de las condiciones en que son prestados los servicios, la falta de un registro
unificado impide obtener de manera ágil información orientativa para una adecuada
planificación de las inspecciones.
4.- El GTCI no ha propiciado la aplicación de sanciones a las empresas por los
incumplimientos de los programas de vuelo aprobados.
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En base a los datos de las planillas de movimiento de aeronaves que confecciona Fuerza
Aérea, el GTCI realiza un procesamiento estadístico de los mismos a efectos de controlar el
cumplimiento de los respectivos programas de vuelos aprobados, por parte de las cuatro
empresas que concentran la mayor parte del transporte regular de pasajeros: Aerolíneas
Argentinas, Austral, LAPA y Dinar.
Conforme se especifica en el siguiente cuadro, del análisis de las estadísticas elaboradas
por el GTCI, se desprende, que para el mes de julio, en promedio, el 30 % de los vuelos
autorizados a las empresas ARSA, Austral, LAPA, y Dinar presentaron retrasos o no fueron
realizados. En el mes de septiembre dicho promedio alcanzó el 23 %.
Detalle de vuelos retrasados y/o no cumplidos con relación a los vuelos autorizados
AÑO 1997
Mes
Julio
Septiembre
ARSA
(en %)
25.15
17.58
AUSTRAL
(en %)
28.66
22.30
LAPA
(en %)
35.23
31.73
DINAR
(en %)
31.02
19.19
PROMEDIO
GENERAL
30.01 %
22.70 %
Pese a tales incumplimientos, de acuerdo a lo registrado en el libro de salidas del GTCI,
entre el 15/05/97 y el 08/10/97, sólo en 4 oportunidades se le requirió a las empresas citadas
informes sobre tal incumplimiento.
La falta de conminación para que las empresas brinden el servicio con arreglo a las
condiciones autorizadas apareja un perjuicio al usuario.
Si bien se ha informado a este grupo de auditoría que la falta de aplicación de sanciones
se debe a que el Decreto Nº 326/82, reglamentario de la Ley Nº17.285, se encuentra en proceso
de modificación, ello no obsta a la aplicación de un apercibimiento (o intimación ) a fin de instar
a las empresas a adoptar las pertinentes medidas correctivas.
5.- La DNTA incurre en demoras en emitir las correspondientes disposiciones de
suspensión de las autorizaciones para la prestación de servicios en caso de vencimiento de
los seguros.
El control implementado respecto de la obligatoriedad de los seguros de responsabilidad
fijados por la ley de fondo en materia aeronáutica, ha sido reglamentado mediante las acciones
atribuidas a dos organismos: la DNTA y la Dirección de Tránsito Aéreo.
Administrativamente, verificado el vencimiento de los seguros exigidos, es
responsabilidad de la DNTA emitir la disposición pertinente con el objeto de suspender
preventivamente la autorización de operar la aeronave en cuestión, dicha medida adquiere
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operatividad mediante la intervención de la Dirección de Tránsito Aéreo a quien compete su
aplicación y control.
En el relevamiento efectuado el día 23 de octubre de 1997 en el Sector Seguros de esa
Dirección, fueron detectadas 19 aeronaves con la póliza vencida al 30 de septiembre de ese año.
Según el cálculo del plazo promedio transcurrido entre las fechas de vencimiento de las
pólizas y las de emisión de las disposiciones correspondientes, éste es de 20 días, con un plazo
mínimo de 5 días y un máximo de 86. A efectos de evitar la distorsión del plazo promedio fue
excluida del cálculo la empresa SAPSE, para la cual el plazo alcanzó los 136 días.
Si establecemos categorías de plazo promedio, la distribución es la siguiente:
Plazo en días Cantidad de aeronaves
12
5 a 14
4
42 a 86
3
136 y más.
Cantidad de empresas
8
4
1
Estas demoras generan como consecuencia la falta de información recibida en tiempo
oportuno por la Dirección de Tránsito Aéreo de la Fuerza Aérea, responsable en su órbita de
acción, de evitar la operatividad de las aeronaves que se encontraran en infracción a las
disposiciones fijadas por la ley de fondo en la materia.
V-
RECOMENDACIONES
1.- A fin de regularizar la situación detectada con relación a las inspecciones practicadas
al aeropuerto de Córdoba, correspondería dar uniformidad a la metodología implementada de
elaborar un informe respecto de las verificaciones realizadas. Asimismo, la adopción de criterios
uniformes para la sistematización de la información obtenida, incidiría en la optimización del
nivel de eficiencia del Organo de Control en el desempeño de las tareas que le son propias.
2.- Sería conveniente la implementación de manuales de procedimientos o instructivos
que faciliten el cumplimiento de las tareas de rutina por parte del cuerpo de inspectores. Así se
reducirían las diferencias acerca del criterio a seguir ante similares temas a abordar.
3.- La implementación y administración de un registro general de reclamos, en el que se
asienten los recepcionados a través de las distintas vías alternativas fijadas, constituiría una base
de datos que permitiría el control y seguimiento ágil del curso impreso a las denuncias
formuladas y, a su vez, incidiría en la elaboración de indicadores del nivel de desempeño del
sistema de transporte aerocomercial.
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4.- Hasta tanto se apruebe el nuevo régimen sancionatorio, aplicar la normativa vigente
a fin que las empresas sean conminadas a prestar el servicio con arreglo a las condiciones fijadas
oportunamente.
5.- En cuanto al ejercicio del control atribuido respecto de la obligatoriedad de los
seguros de responsabilidad fijados por la ley de fondo en materia aeronáutica, ante las demoras
registradas en la emisión de las disposiciones de suspensión de servicios, correspondería se inste
a la Dirección Nacional de Transporte Aerocomercial al ejercicio regular de las acciones
atribuidas en el marco de su competencia y esfera de acción.
VI.-
CONCLUSIONES
El presente informe se ha realizado con el objeto de practicar el seguimiento de las
deficiencias detectadas en la auditoría anterior. En esa oportunidad se verificaron los controles
aplicados por la Dirección Nacional de Transporte Aerocomercial (DNTA) a los servicios de
transporte aéreo de pasajeros regular y no regular, internos e internacionales, durante el período
octubre/94-enero/95.
Como ha sido indicado en el punto de Aclaraciones Previas, el Organo de Control de los
servicios aerocomerciales ha sido estructuralmente modificado, siendo la Subsecretaría de
Transporte Aerocomercial Fluvial y Marítimo la que ejerce esa función a través del Grupo de
Trabajo de Coordinación de Inspecciones y la DNTA.
Consecuentemente, se relevó el accionar de cada uno de estos sectores a efectos de dar
cumplimiento al objeto de auditoría planteado.
En tal sentido, fueron abordados diversos temas, a saber: La dependencia funcional de
los inspectores; la práctica de inspecciones y la comunicación de los resultados; la atención de
reclamos de los usuarios; el control de cumplimiento de horarios; el procedimiento utilizado
para la emisión de las autorizaciones de horarios de vuelos; y el control de la vigencia de las
pólizas de seguro.
Se constataron mejoras en lo concerniente a la estructura organizacional del organismo
de contralor. Sin embargo, se detectaron algunas debilidades en el sistema de control pasibles
de ser corregidas.
En efecto, se ha observado que la metodología adoptada por el Grupo de Trabajo de
Coordinación de Inspecciones (GTCI) para la comunicación de los resultados de las
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inspecciones, consistente en la redacción de informes, no es aplicada en el caso de las realizadas
en el aeropuerto de Córdoba.
Asimismo, la carencia de un manual de procedimientos para la práctica de las acciones
asignadas a los inspectores constituye otro aspecto a resolver por parte del GTCI.
En cuanto al sistema de atención de reclamos si bien, como se ha señalado, se
evidenciaron importantes mejoras, la falta de un registro general de los reclamos recibidos a
través de las vías alternativas existentes dispersa el seguimiento eficiente de los mismos.
Con relación al control del cumplimiento de horarios, se observó la no aplicación por
parte de la Subsecretaría de Transporte Aerocomercial, Fluvial y Marítimo de las sanciones
reguladas mediante el régimen vigente a las empresas que han incumplido los programas de
vuelos aprobados.
Finalmente, como resultado del control implementado en torno a la vigencia de las
pólizas de seguros por parte de la Dirección Nacional de Transporte Aerocomercial (DNTA), se
constató que dicha Dirección incurre en demoras en emitir las correspondientes Disposiciones
de suspensión de las autorizaciones para la prestación de servicios en caso de vencimiento de
los seguros.
A partir de las deficiencias detectadas se ha formulado una serie de recomendaciones, a
efectos de corregir la situación actual mediante el mejoramiento de los niveles de eficiencia y
eficacia del Organo de Control en el desempeño de sus funciones.
En cuanto al caso específico del procedimiento utilizado para la emisión de las
autorizaciones de horarios de vuelos, si bien no se han formulado observaciones al mismo, sería
conveniente, en base a la aplicación del principio de razonabilidad e integración del régimen
jurídico, que si el Estado cuenta con un plazo de 72 horas para expedirse aprobando o
denegando la modificación horaria (Decreto Nº 2186/92, se establezca un plazo similar para la
comunicación previa que deben hacer las empresas.
Como corolario de la auditoría realizada, podemos concluir que la adopción de medidas
que coadyuven al mejoramiento del circuito global de control de las empresas prestatarias de
servicios de transporte aéreo de pasajeros, regular y no regular, internos e internacionales,
redundará en la optimización de los niveles de eficiencia y eficacia del mismo, lo cual devendrá
en la satisfacción de los usuarios respecto de la calidad de prestación de este servicio.
VII-
LUGAR Y FECHA DE EMISION DEL INFORME
BUENOS AIRES, 22 de Enero de 1998.
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