2002_099info.pdf

INFORME DE AUDITORIA
Al Señor Presidente del
ORGANO REGULADOR DEL
SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (O.R.S.N.A.)
Dr. ORLANDO CAPORALE
En uso de las facultades conferidas por el Art. 117 de la Ley 24.156, la AUDITORIA
GENERAL DE LA NACION procedió a efectuar un examen en el ámbito del Grupo A del
Sistema Nacional de Aeropuertos (ver Anexo I), concesionado a la Empresa Aeropuertos
Argentina 2000 S.A., con el siguiente objeto:
I.- OBJETO DE AUDITORIA
ƒ
Verificar el cumplimiento por parte del Concesionario de las siguientes Obligaciones
emergentes del respectivo Contrato de Concesión:
1.- Planes Maestros
2.- Control de Calidad de Proyectos y Obras.
3.- Control de Inversiones.
4.- Inversión para los tres primeros años.
5.- Canon.
6.- Seguros Obligatorios.
7.- Garantías.
8.- Aspectos Societarios.
ƒ
Evaluar la gestión del ORSNA en el control del cumplimiento de las referidas obligaciones.
Período Auditado: del 13 de Febrero de 1998 (Entrada en Vigencia del Contrato de Concesión)
hasta el 30 de Junio de 2001, salvo para el tema Canon (ver II.5.).
Las tareas de campo se realizaron entre el 5 de setiembre de 2000 y 30 de junio de 2001.
1
II.- ALCANCE DE AUDITORIA
El examen fue realizado de conformidad con las Normas de Auditoría Externa de la
Auditoría General de la Nación, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada en virtud de las
facultades conferidas por el Art. 119, inciso d) de la Ley 24.156, habiéndose practicado los
procedimientos que se detallan en los Papeles de Trabajo de la presente auditoría.
Se examinó el cumplimiento de las obligaciones detalladas en el Objeto analizándose la
totalidad de los aeropuertos del Sistema Concesionado a excepción del análisis de gestión del
Plan Maestro para cuyo examen fue seleccionado el Aeropuerto de Córdoba.
II.1
Planes Maestros.
La elección del
Aeropuerto de Córdoba para el análisis de este Objeto resulta
representativa en razón de su importancia por el volumen de tráfico e inversión comprometida;
tiene carácter internacional; es el principal aeropuerto alternativo a los aeropuertos de Buenos
Aires y está destinado a ser el segundo “hub” del país -para las áreas septentrionales- y por lo
tanto, para competir con San Pablo en el tráfico de largo alcance de dicha área geográfica. Se
entiende como aeropuerto de tipo “hub” aquel donde se concentra una oferta de vuelos con la
específica finalidad de permitir una elevada posibilidad de conexiones.
II.2.- Control de Calidad de Proyectos y Obras.
Analizar la aplicación de las Resoluciones ORSNA N° 234/98 y N° 255/00 (“Reglamento
para la Autorización y Aprobación de Obras de Infraestructura”) y del
Proyecto de
Procedimiento de Inspecciones de Infraestructura, Calidad de Servicio, Medio Ambiente y
Análisis Económico
a cuyo efecto se han examinado la totalidad de los Informes de
Inspecciones relativas a los aeropuertos Jorge Newbery, Ezeiza y Córdoba.
II.3.- Control de Inversiones.
Analizar el cumplimiento de las metas de inversión del Concesionario que surgen del
Plan de Inversiones (Anexo 3 del Contrato) y de los respectivos Planes Maestros; y evaluar la
2
gestión de control ejercida por el Organismo Regulador, y establecer el grado de confiabilidad,
autonomía y exactitud de la metodología con la que el ORSNA controla esta obligación.
II.4.- Inversión para los tres primeros años.
Limitaciones al Alcance
El examen del cumplimiento de las metas de inversión para los tres primeros años de
concesión, se ha visto limitado por los siguientes factores:
4.1.- Se formulan serias reservas sobre la confiabilidad de la información suministrada por el
Organismo Regulador en relación al monto de inversión (en los términos contractuales)
realmente ejecutada por el Concesionario.
4.2.- Según la Resolución ORSNA N° 250/00, la fecha a partir de la cual debe exigirse al
Concesionario el cumplimiento de las metas de inversión para el primer trienio de concesión, es
el 31/12/2001, fecha posterior al período auditado.
Se aclara que en forma previa al trabajo de campo, y por ende del conocimiento de esta
Resolución, se consideraba que dicha fecha de evaluación sería el 13/2/2001, y es por esta razón
que se incluyó este objetivo en la planificación de la presente auditoría.
4.3.- La información entregada por el ORSNA está actualizada al 31/12/2000, lo que imposibilita
cualquier análisis posterior a esta fecha.
II.5.- Canon.
Alcanza el pago del canon desde la tercera cuota (vencimiento 31/1/2000), hasta la quinta
cuota (vencimiento 31/1/2001). Las actuaciones correspondientes a las dos primeras cuotas
fueron analizadas en la auditoría anterior (Resolución AGN N° 143/01).
Documentación analizada: Expediente ORSNA 22/99, en el cual tramita todo concepto
del pago del canon por parte del Concesionario.
II.6.- Seguros Obligatorios.
3
Se analizan los seguros a cuya contratación se encuentra obligado el concesionario: 1)
Seguro de Responsabilidad Civil; 2) Seguro de Bienes; 3) Seguro de Responsabilidad Civil por
Obras; 4) Riesgos del Trabajo.
Documentación analizada: Expediente ORSNA 479/98.
II.7.- Garantías.
Se analizan las garantías exigidas contractualmente, constituidas por el Concesionario y
vigentes al 31/12/00: Garantía de Cumplimiento de Contrato y Garantía de Cumplimiento del
Plan de Inversiones
Documentación analizada: Expediente ORSNA 195/00.
II.8.- Aspectos Societarios.
Documentación analizada: Expediente ORSNA 223/00 (Usufructos de acciones).
III.- ACLARACIONES PREVIAS
III.1.- Planes Maestros.
1.1 Tiempo y forma de presentación
El Contrato de Concesión en el numeral 11 establece:
“El Concesionario deberá preparar un Plan Maestro por cada aeropuerto de los
integrantes del Grupo A de Aeropuertos, en concordancia con lo establecido por OACI/IATA.”
“Dicho Plan Maestro deberá ser presentado, para su aprobación al ORSNA, dentro del
plazo de veinticuatro (24) meses contados a partir de la Entrada en Vigencia y deberá reflejar
las inversiones que recibirá cada uno de los aeropuertos. Este en ningún caso podrá reducir el
monto total de las inversiones comprometidas por el Concesionario en su respectivo Plan de
Inversión.”
4
El Plan Maestro del Aeropuerto Córdoba fue presentado por el Concesionario el
25/02/2000, es decir, dentro del plazo contractualmente establecido, así como el resto de los
Aeropuertos del Sistema Concesionado.
Los únicos requisitos formales explicitados en el Contrato de Concesión para la
presentación de los Planes Maestros son: cumplimentar las Normas OACI (Organización de
Aviación Civil Internacional) y contener un Plan de Inversiones.
Respecto del cumplimiento del primero de estos requisitos, los documentos presentados
reflejan que las principales Normas OACI de aplicación, han sido consideradas en la
formulación de los Planes Maestros.
Debe considerarse sin embargo, que la OACI, en el “Manual de Planificación de
Aeropuertos”, parte 1, planificación general pag. 1-4, refiriéndose a la naturaleza y alcance de
los Planes Maestros expresa que “ todo plan general sirve solamente de orientación” y que “no
se trata de un programa de ejecución”
1.2.- El Plan de Inversiones
•
La forma de presentación difiere de la del Plan de Inversión del Contrato en cuanto a:
-
Clasificación de las obras por su tipo: en el Contrato se clasifica a las obras en tres
tipos: Mantenimiento, Estandarización y aumento de la Capacidad en tanto que en
el Plan Maestro, se lo hace en “Lado tierra”, “Lado aire”, “Obras exteriores” y
“Medio ambiente”.
-
Etapas de planificación: en el Contrato la inversión está desagregada anualmente,
mientras que en el Plan Maestro, la Inversión se desagrega en tres períodos
irregulares y distintos, a saber:
1°- Inicio de la Concesión - 2005 (7 años)
2°- 2006 - 2015 (10 años)
5
3°- 2016 - 2028 (13 años).
•
Monto de la Inversión:
La Inversión propuesta en el Plan Maestro supera en más del 100%
la comprometida en el Contrato de Concesión.
En la nota de presentación para la aprobación de los Planes Maestros (Nota AA2000DIR-79/00), el Concesionario expresa que “dichos Planes Maestros reflejan las inversiones que
recibirá cada uno de los aeropuertos, incluyendo erogaciones adicionales que superan el monto
global comprometido en el Plan de Inversiones…” y condiciona la realización, a la aprobación
por parte del ORSNA de la propuesta de descontar del canon los importes correspondientes a
cada una de estas inversiones (Nota AA2000-DIR-081/98).
•
Con fecha 31/5/00 el ORSNA requirió al Concesionario la adecuación de la forma de
presentación del Plan de Inversión a la del Anexo III del Contrato de Concesión. No consta
en el expediente que se haya proseguido con dicho trámite.
III.2.- Control de Calidad de Proyectos y Obras.
2.1.- Gestión de Aprobación de Proyectos.
A tal efecto el Organismo Regulador dictó las Resoluciones N° 234/98 y N°255/00 con la
vigencia e instancias que se indican a continuación:
Resolución 234/98 Vigencia desde 10/11/98 hasta 18/10/00
Fase Denominación
I
Documentación Técnica a
presentar
Proyecto Con- Planos con escala desde
ceptual
1:10.000 hasta 1:500.
Opinión a
emitir por el
ORSNA
Opinión
sobre idea
global en un
plazo de 10
Alcances de la Opinión del
ORSNA
Emitida la opinión del
ORSNA sobre la idea
global, el Concesionario
formulará un "Antepro6
II
Anteproyecto
III
Proyecto de
Construcción
días hábiles. yecto” .
Opinión sobre el Anteproyecto
presentado
en un plazo
de 30 días
corridos
Planos con escalas entre
1:400 y 1:200
Planos:
- Plantas, cortes, vistas, designación de locales y planillas de locales, niveles, predimensionamiento estructural, instalaciones, estimación
de costos, cómputo métrico
de superficies y etapas de
desarrollo del proyecto.
- Planos de replanteo y de
Aprobación
detalles, de plantas, cortes y del ORSNA.
vistas (escala entre 1:400 y
1:10).
- Pliego de especificaciones
técnicas, plan de trabajo,
plan de inversiones,
presupuesto, computo métrico y memoria descriptiva.
Una vez obtenida la
aprobación del Organismo
al respectivo “Proyecto de
Construcción” el
Concesionario podrá iniciar
la ejecución de la
respectiva obra.
Resolución 255/00. Vigencia a partir 18/10/00 .
Fase Denominación Documentación Técnica a
presentar
I
II
Opinión a
emitir por el
ORSNA
Proyecto Con- Memoria descriptiva,
Opinión
ceptual
Cronograma Integral de
favorable
Etapas de Desa - rrollo y
dentro de los
Presupuesto estimado.
15 días
hábiles.
Anteproyecto - Documentación gráfica de No objeción
Avanzado
Anteproyecto, tales como
téc -nica en un
planta, cortes, vistas, etc.
plazo de 30
-Memoria descriptiva
días hábiles.
general.
-Memorias de cálculo/
dimensio nam.
-Cómputo de superficies.
-Descripción y esquemas
de flujos circulatorios.
-Memoria descriptiva de
etapas de desarrollo.
Alcances de la Opinión del
ORSNA
Dicha opinión sólo
habilitará a la empresa
Concesionaria a iniciar la
segunda fase.
La no objeción técnica en
ningún caso implicará
autorización para dar
comienzo a la ejecución de
obras. Dicha opinión sólo
habilitará al Concesionario
a iniciar la tercera fase.
7
III
-Cronogramas de etapas de
obras y puesta en servicio.
-Especificaciones técnicas.
-Documentación
presupuestaria, etc.
Proyecto Eje- Ingeniería de detalle del
cutivo
proyecto, incluyendo el
cronograma de avance de
obra y el presupuesto.
Contará con
un plazo de 10
días hábiles
para efec tuar
la revisión de
la documentación
presentada.
Transcurrido
ese plazo, el
Organis mo
autorizará en
forma expresa
a la empresa
Conces. a dar
inicio de las
obras
Autorización para dar
inicio de las obras
correspondientes a la etapa
constructiva.
Un aspecto relevante del procedimiento, para el caso de Obras de Mayor Envergadura
Económica, es que deberá mediar la aprobación del Proyecto Ejecutivo (Fase III) para que el
Concesionario sea autorizado a dar inicio a las obras.
Por otra parte, otra diferencia entre lo normado por Resolución ORSNA N°234/98 y la
N° 255/00 es el tratamiento que se da a las obras consideradas de Menor Envergadura
Económica las que en la última resolución, están sometidas a un procedimiento más dinámico y
sencillo.
2.2.- Gestión de Aprobación de Obras, (subsume las operaciones de Inspección de Obras)
La Resolución ORSNA N°255/00, que describe el mecanismo de aprobación de los
proyectos y de las obras, deja sin normar las operaciones de seguimiento técnico de las obras
durante su ejecución, y no prevé procedimientos de fiscalización de las inversiones realizadas.
8
Este “vacío” normativo es suplido parcialmente con la aplicación de un proyecto de norma
denominado “Procedimiento de Inspecciones de Infraestructura, Calidad de Servicio, Medio
Ambiente y Análisis Económico” que a la fecha de cierre de los procedimientos de campo, no
había sido aprobado por resolución del ORSNA.
Si bien dicho proyecto contempla la inspección de “Infraestructura”, que por definición
comprende las operaciones técnicas propias de la “Inspección de Obras”- entendidas éstas,
como el conjunto de operaciones para controlar cantidad y calidad de los trabajos ejecutados,
avance de obra y curva de inversión-, estos procedimientos no se encuentran reflejados en el
instructivo ni en el protocolo de Inspección. Asimismo el rubro llamado “Obras en
Construcción”, del protocolo propuesto, no resulta adecuado para este fin, dado que no
contempla las reglas técnicas aplicables a esta tarea.
Iguales consideraciones pueden hacerse respecto del rubro “Análisis Económico”, el cual
no contempla el seguimiento de la inversión realizada.
De la información sobre la planificación de las inspecciones para los aeropuertos del
sistema surge que para Aeroparque y Ezeiza se planificaron inspecciones con una frecuencia de
2 por semana, en el Aeropuerto de Córdoba, segundo en importancia desde el punto de vista de
la inversión comprometida, se fijó una frecuencia de una inspección semanal y para el resto de
los aeropuertos la frecuencia es de una inspección mensual.
En el año 2001 la planificación no difiere substancialmente de la del año 2000.
La nómina de inspectores para el Area de Infraestructura, Servicios y Medio Ambiente
suministrada por el ORSNA se compone:
De planta
Contratos vigentes
1 Ingeniero Eléctrico
1 Ingeniero Civil
1 Bachiller Universitario en
1 Arquitecto
Aviación Comercial y Aerop.
1 Bioquímico
9
En los Informes de Inspecciones de Obra relevados no se hace mención alguna a
documentación técnica propia de la tarea específica de Inspección de Obras en el sentido estricto
del término, como por ejemplo: planos (de replanteo, generales, de detalles, de instalaciones, y
otros) de ninguna obra, planillas de mediciones, planillas de computo métrico, memorias de
cálculo de porcentaje de avance de obra, otros.
Por otra parte, en las Actas labradas por la Inspección en los Aeropuertos Jorge Newbery
y Ezeiza, sólo se mencionan "avances de obra estimados".
III.3.- Control de Inversiones.
Se aclara que en razón de la falta de calidad e inconsistencias verificadas en la
información suministrada y, por lo expresado en Limitaciones al Alcance (acápite II.4, punto
4.1), no ha sido posible realizar las comprobaciones que conduzcan a la validación de la
información suministrada respecto de la inversión ejecutada.
Cabe agregar que las planillas proporcionadas por el Organismo reconocen como origen
de la información la de AA2000. Según consta en las notas aclaratorias las fuentes son las Notas
tipo "Oper", esto es, comunicaciones del Concesionario con las denuncias de inversión
efectivamente realizada, que se presentan acompañadas de planillas de estados contables donde
se cita la documentación respaldatoria y las Notas tipo "Infra", comunicaciones de la Empresa en
las cuales se elevan al Organismo "presupuestos estimados" de algunas obras.
Por otra parte, a los efectos del control de las inversiones el ORSNA suscribió con fecha
25/10/00 un “Convenio de Asistencia técnica” con la SIGEN "A efectos de determinar los
precios a valores corrientes de mercado de las obras ejecutadas y/o a ejecutarse por el
Concesionario AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A, en los aeropuertos integrantes del
Grupo “A” del Sistema Nacional de Aeropuertos". Deberá contemplarse en la valoración
además de las particularidades que presentan las obras en cuestión, las calidades y cantidades
declaradas por el Concesionario.” (Artículo 1°).
10
Los artículos 2 y 4 establecen el período de vigencia, montos máximos de obras a
valorizar, en total y por período anual, y el precio de la prestación que se fija en el 0.333 % del
monto total de cada encomienda, mientras que el artículo 6 establece un tope de honorarios a
facturar anualmente de $500.000.
III.4.- Inversión para los tres primeros años.
4.1.- El Trienio
El Contrato de Concesión, al numeral 10.1, en sus dos párrafos finales, establece:
“A fin de evaluar el cumplimiento por el Concesionario de los compromisos de inversión
durante los primeros tres (3) períodos anuales, y tomando en consideración que el
Concesionario tiene hasta trescientos sesenta (360) días para completar la Toma de Tenencia de
todos los aeropuertos del Grupo “A”, se considerará que el Concesionario cumple con los
requisitos de inversión siempre que al término de dichos tres (3) períodos, contados a partir de
la entrada en vigencia del Contrato de Concesión, en la forma en que se ha dejado aclarada en
el párrafo que antecede, el Concesionario haya invertido la totalidad de las sumas previstas
para esos tres (3) períodos.”
“Se deberá considerar que las inversiones previstas para el año 1997 corresponden al
primer período a partir de la entrada en vigencia del Contrato de Concesión. Las inversiones
previstas para el año 1998 corresponderán al segundo período y así sucesivamente. Para tales
efectos, se entiende que cada período comprende un año calendario…”.
Para determinar el alcance de la norma antes transcripta cabe tener presente los términos de la
Circular aclaratoria del Pliego N° 34 (B), literales c) y e), que a continuación se transcriben:
“c) que, con respecto al Numeral 6.5 y al Anexo V del Pliego, se deberá considerar que las
inversiones previstas para el año 1997 corresponden al primer período a partir de la entrada en
vigencia del Contrato de Concesión. Las inversiones previstas para el año 1998 corresponderán
11
al segundo período y así sucesivamente. Para tales efectos, se entiende que cada período
comprende un año calendario…”.
“e) que a fin de evaluar el cumplimiento por el Concesionario de los compromisos de inversión
durante los primeros tres (3) períodos anuales, y tomando en consideración que el
Concesionario tiene hasta trescientos sesenta (360) días para completar la Toma de Tenencia de
todos los aeropuertos del Grupo “A”, se considerará que el Concesionario cumple con los
requisitos de inversión siempre que al término de dichos tres (3) períodos, contados a partir de
la entrada en vigencia del Contrato de Concesión, en la forma en que se ha dejado aclarada en
el literal c) que antecede, el Concesionario haya invertido la totalidad de las sumas previstas
para estos tres (3) períodos.”
Como se puede observar, lo establecido por la Circular 34 (B) fue evidentemente mal
transcripta al Contrato de Concesión: el literal "e" menciona "el literal c) que antecede" y el
Contrato habla del "párrafo que antecede".
El párrafo que se corresponde con el literal c) de la
Circular es el transcripto en último lugar en el Contrato, con lo que resulta claramente que los
párrafos fueron invertidos en su orden al ser copiados en el Contrato de Concesión.
Por Resolución ORSNA N° 250/00, el Organismo precisa, a solicitud de la Gerencia de
Administración de Concesiones, “la fecha a partir de la cual se habría iniciado el primer
período anual del Plan de Inversiones previsto en la cláusula 10.1 del Contrato de Concesión”
estableciendo “como inicio del Primer Período de Inversiones previsto en el penúltimo párrafo
de la Cláusula 10.1 del Contrato de Concesión el día 1º de enero de 1999 y como fecha de su
finalización el día 31 de diciembre del mismo año” (art. 1°) y que “De acuerdo a lo dispuesto
en el Artículo precedente, a los efectos de evaluar el cumplimiento de los compromisos de
inversión asumidos por el Concesionario para los primeros tres períodos anuales deberán
considerarse las inversiones efectuadas desde el 1º de enero de 1999 hasta el 31 de diciembre de
2001”. (art. 2°)
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Para así resolver el ORSNA tuvo en cuenta la fecha de entrada en vigencia del Contrato de
Concesión (13/02/98), y que tanto en el contrato como en la circular antes transcriptas se hace
referencia a que cada periodo comprende un año calendario.
En el Expediente ORSNA N°177/99: “Obras adicionales a descontar del Canon” se
tramita una nota presentada por el Concesionario el 23/12/98, en la que expone la necesidad de
llevar a cabo obras adicionales en los aeropuertos de Aeroparque, Ezeiza y Córdoba, basado en
que : “A partir de la Toma de Tenencia, aparecieron necesidades en los aeropuertos que no se
veían reflejadas en la documentación disponible en la licitación. Las nuevas necesidades no
pueden ser cubiertas con las previsiones del Plan de Inversiones”.
A tal efecto, somete a consideración del ORSNA proyectos de obra agregando que: “En
caso de compartir el Ente Regulador la necesidad de dar solución inmediata a las
necesidades detalladas, el Concesionario podría comenzar las obras de infraestructura
descriptas en los proyectos acompañados con posterioridad a su aprobación y a la definición
conjunta de los mecanismos adecuados para solventarlas". Para dar mayor fundamento a su
presentación, el Concesionario ofrece como peritos a dos firmas de reconocido prestigio (KPMG
y ATEC Consultores), cuyos honorarios abonaría.
Asimismo AA2000 afirmó (Nota DIR 081/98 del 18/9/98), que "se halla dispuesto a
realizar tales inversiones en tanto se arbitre un mecanismo que permita garantizar el equilibrio
de la ecuación económico- financiera del Contrato.(...) los importes correspondientes a cada
una de estas inversiones deberán descontarse en cada caso del próximo pago del canon al que
se encuentra obligado el Concesionario…".
A través de la Resolución ORSNA Nº 37/99 se decidió la apertura a prueba de las
actuaciones, se aprobaron los peritos ofrecidos por el Concesionario y se designaron los propios
peritos. En la Resolución ORSNA N° 49/99 se llamó a Consulta Amplia el análisis y opinión
sobre la viabilidad de mantener subsistente la operación del aeropuerto Jorge Newbery de la
ciudad de Buenos Aires.
13
Los peritos del ORSNA dictaminaron la necesidad de cerrar las actuaciones referidas a la
presentación de AA2000 hasta tanto se resuelva respecto de la consulta amplia aprobada por la
Res. ORSNA N° 49/99. Con fecha 7/9/99 (Res. ORSNA N°311/99), se conformó un Grupo de
Trabajo para establecer el cronograma de traslado de las operaciones aéreas de Aeroparque a
Ezeiza. Finalmente, se decide la suspensión del trámite hasta tanto se decida con respecto al
futuro de Aeroparque y Ezeiza.
El planteo efectuado por el Concesionario fue abonado además, por la solicitud de
aprobación de obras no contempladas en el Plan de Inversiones o bien cuya ejecución estaba
prevista para períodos posteriores.
Ante las presentaciones mencionadas, el ORSNA ha respondido en los siguientes
términos (por ejemplo, ante la solicitud de aprobación de la 2ª fase del proyecto de Nueva
Terminal de Pasajeros para el aeropuerto de Córdoba): "La presente opinión favorable en 2ª fase
del anteproyecto ... está referida exclusivamente a los aspectos técnicos del mismo. Las
alteraciones de las inversiones y plazos de dicho proyecto, respecto a las previstas en el Plan de
Inversiones, Anexo 3 del Contrato de Concesión, serán consideradas oportunamente, resultando
por tanto que la presente opinión no implica modificación alguna al Contrato de Concesión y en
particular al Artículo 10º del mismo."
III.5.- Canon.
5.1.- Canon Básico
El Contrato de Concesión, en su numeral 17, establece las reglas aplicables al canon:
♦ Monto: U$S 171.121.000 anuales, pagaderos en mitades, por semestre calendario vencido, en
dólares de los EE.UU. (17.1.a).
14
♦ Vencimiento: hasta un máximo de 30 días desde la culminación de los respectivos semestres
calendarios (17.1.b).
♦ Gastos ambientales: Se establece que en caso que el Concesionario incurra en gastos como
consecuencia de la corrección de los efectos de situaciones ambientales preexistentes a la
Toma de Tenencia, aquellos autorizados por el ORSNA, serán descontados del canon
inmediato posterior a la presentación de los certificados de obra (numeral 17.2 y 13.ix. del
Contrato de Concesión).
5.1.1.- Vencimientos del período auditado
-
Cuota 3 – Segundo Semestre de 1999. Vencimiento 31/01/2000.
Con fecha 7/3/00 por Resolución ORSNA N° 66/00 se aprobó la siguiente liquidación:
Concepto
Fecha de pago
U$S
Depósitos Bco.Nación
U$S
50.048.732,00
24/01/00
15.000.000
27/01/00
10.000.000
31/01/00
25.048.732
Compensaciones
2.791.920,15
Crédito . Fiscal por IVA Decreto Reconocido por Res.ORSNA 1.443.344,15
N° 1228/98
N° 65/00 del 29/02/00
5° Cuota Convenio con Prov. De Reconocido Res.ORSNA N°
Salta
65/00 del 29/02/00
674.288,00
Diferimiento por adelanto
674.288,00
Total reconocido por ORSNA
Resol.ORSNA N° 66/00 del
7/3/00
52.840.652,15
15
Intimación pago
Resol.ORSNA N° 66/00 del
7/3/00
32.719.847,85
El 27/3/00, mediante Nota AA 2000–Dir 133/00 el Concesionario reclama los conceptos
en virtud de los cuales había efectuado las deducciones rechazadas por Resolución ORSNA N°
66/00 haciendo reserva de interponer recurso de reconsideración. Dichos conceptos
corresponden, según la liquidación presentada por el Concesionario en oportunidad del
vencimiento de la cuota (Nota AA 2000-Dir 40/00), a los siguientes conceptos:
Deducciones realizadas por el
Concedente en la liquidación.
A Cta. Factura Riva S.A.
A Cta. Factura Helport S.A.
A Cta. Factura Desler S.A.
Subtotal
deducciones
ambientales
Fact. Nuial y Airsys (ILS)
Factura Tasa de Uso
U$S
Concepto
Anticipos por obras
ambientales
Anticipos por obras
ambientales
Anticipos por obras
ambientales
2.500.776,85
3.025.000,00
2.796.284,94
8.322.061,79
Reparación de ILS en
Aeroparque
Por diferencia Tasa de
Uso<300 m
Imputac. por Expte 812/98 e
Inversiones Adelantadas
Total
El ORSNA funda dichos rechazos en que el
300.000,00
325.980,00
23.771.806,06
32.719.847,85
“Concesionario no ha presentado la
documentación necesaria ni ha cumplido con los requisitos establecidos por las
reglamentaciones vigentes para poder hacer uso de los derechos que lo habilitan a deducir del
canon los montos pretendidos” (Dictamen GTACC N° 001/00, 29/2/00).
16
El 29/3/00 AA2000 adjuntó a las Notas AA 2000-Dir 136/00 y 137/00 constancias de
depósitos por $ 1.930.000 y $ 300.000 -el primero de ellos referido al monto imputado a obras
ambientales y el segundo, a reparación de ILS en Aeroparque-, con la solicitud de aprobación
por parte del Organismo de los desembolsos que habría realizado, y el posterior reintegro de las
sumas mencionadas.
El 12/4/00 el ORSNA, a través de la Res. N° 129/00, rechazó el recurso interpuesto y
tuvo en cuenta los depósitos acreditados en el expediente.
Con fecha 10/5/00 (Nota AA 2000-Dir 198/00), el Concesionario acreditó el pago de U$S
6.392.061,79 que, sumado al depósito de U$S 1.930.000 efectuado el 29/3/00, completa el total
deducido en concepto de obras ambientales (esto es U$S 8.322.061,79), aclarando: “…no
importando este pago el desistimiento de las presentaciones oportunamente realizadas y del
recurso de alzada interpuesto contra la Resolución ORSNA 66/00…”, reserva que resulta
improcedente a la luz de las ACTAS ACUERDO firmadas entre el ORSNA y el INAA en
relación a las obras de remediación ambiental (17/2/00) y entre el ORSNA y AA2000 (16/3/00).
A través de Nota ORSNA 888/00 del 30/5/00, el Organismo elevó las actuaciones al
Ministro de Infraestructura y Vivienda.
En conclusión, el Concesionario fue completando el pago parcial de la tercera cuota del
canon adeudando a la fecha, U$S 24.097.786,06 sin incluir los correspondientes intereses por
mora.
-
Cuota 4 – Primer Semestre de 2000. Vencimiento 30/07/00.
Esta cuota se encuentra íntegramente abonada, conforme se detalla:
Fecha de pago
4/7/00
31/7/00
Total
U$S
42.780.250,00
42.780.250,00
85.560.500,00
Cabe aclarar que este pago no consta en el expediente, no obstante se verificaron los
ingresos en el extracto bancario.
17
Se hace notar que, conforme lo dispone la Resolución ORSNA N° 161/99 correspondería
haber practicado la compensación de los créditos fiscales no computables por el Decreto
N°1228/98 correspondiente al ejercicio 1999.
-
Cuota 5 – Segundo Semestre de 2000. Vencimiento 30/01/01
Esta cuota se encuentra parcialmente abonada:
Fecha de pago
19/1/01
U$S
35.600.000,00
Saldo U$S
49.960.500,00
Según la liquidación presentada por el Concesionario, el pago parcial del canon obedece
a incumplimientos de las prestaciones a cargo del Concedente lo que importaría una reducción
del canon -desde aquí en adelante- del 61,9%.
Dicho porcentual surge de la ponderación que hace el concesionario de la incidencia
relativa de cada una de las obligaciones a cargo del Concedente y de su grado de incumplimiento
aunque, sin especificar los criterios adoptados en dicha ponderación:
a) Falta de radarización aeroportuaria adecuada y eficaz.
b) No instrumentación, por parte del Concedente, de un régimen de “cielos abiertos”.
c) Cambio de criterio e indefinición respecto del futuro del Aeroparque de la ciudad de Buenos
Aires.
d) Cambio de criterio respecto del régimen de explotación de los Aeropuertos no
concesionados.
e) Situación generada por el carácter mixto de las compañías EDCADASSA, INTERBAIRES y
AEROLINEAS ARGENTINAS, deudoras a su vez de AA2000.
f) Mora del Organismo Regulador en la definición del “Plan Maestro Director”.
g) Inacción por parte del Concedente frente a la ocupación ilegal por terceros de espacios
concedidos.
18
h) Alteración de las reglas contractuales en términos de competitividad del mercado
“privatizado”.
i) Falta de definición del programa medioambiental.
j) Incumplimiento de las garantías de intangibilidad tarifaria y estabilidad tributaria.
Se aclara por otra parte, que el pago de U$S 35.600.000 no representa el 38,1% de la
cuota del canon, sino el 41,61%.
Con relación a la tramitación de dicho reclamo, cabe aclarar que AA2000 informó al
ORSNA, al momento de la presentación de la liquidación del canon (19/1/01), acerca de la
interposición de un reclamo administrativo ante la Jefatura de Gabinete de Ministros de fecha
22/12/00, en la que denuncia los incumplimientos de obligaciones contractuales a cargo del
Concedente.
A su vez, con fecha 24/1/01, el ORSNA (Nota N° 072/01) pone en conocimiento de dicha
Jefatura la comunicación recibida de AA2000 el 19/1/01, y acusa recibo del pago parcial del
canon correspondiente al segundo semestre/2000, indicando que el pago recibido equivale al
41,61 % del monto exigible.
Al mismo tiempo, con fecha 1/2/01 el ORSNA intima a AA2000 el pago del saldo
adeudado de U$S 49.960.500 correspondiente a la 5° cuota del canon (Nota ORSNA 0110-01).
El 5/2/01 el Concesionario interpone Recursos de Reconsideración y Alzada en Subsidio,
el que fue rechazado por el ORSNA (Resolución ORSNA N°18/01) elevando las actuaciones al
Concedente para la continuación del trámite.
Cabe señalar además, que el ORSNA informa al Concedente respecto de lo que,
conforme a sus registros, adeuda el Concesionario por canon a esa fecha, a saber:
Concepto Canon
Adeudado por AA2000
19
Saldo Cuota 5
Saldo Cuota 3
Saldo Cuota 2
1° Actualización
TOTAL
s/ ORSNA
U$S
49.960.500,06
24.097.786,00
29.975.166,00
5.090.541,00
109.123.993,06
Respecto al Saldo adeudado de la Cuota N° 2, el importe de $29.975.166 comunicado a
Jefatura de Gabinete de Ministros como pendiente de pago difiere de lo informado por la
Gerencia de Administración de Concesiones de U$S 30.382,595,67 (fojas 775/76 del Expte.
22/99). Cabe señalar que la diferencia (U$S 407.429,67), coincide con lo consignado
oportunamente por el Concesionario en la liquidación pertinente como “Diferencias por Tasas
de Aeroestación para vuelos internacionales menores de 300 km”.
Con relación a dicha deuda se aclara que con fecha 31/8/99 se intima al Concesionario
(por Nota ORSNA 2373/99) a abonar el importe del diferimiento de pago aceptado en ocasión de
la presentación de la liquidación correspondiente a esta cuota -esto es, el 31/7/99- y cuyo
vencimiento operaba el 20-8-99 (U$S 28.520.166). Al tiempo se insta al Concesionario a abonar
en tiempo y forma el diferimiento de pago acordado con vencimiento el 20/09/99, por U$S
1.455.000.
El mismo día 31/8/99 (por nota AA2000-DIR-611/99), el Concesionario informa de la
realización de un depósito por U$S 29.975.166, en una cuenta a nombre del ORSNA en UBS
Sucursal New York, pero que sería liberado con la resolución del reclamo efectuado por la
Empresa que tramita por el Expediente ORSNA 812/98.
Contra la intimación formulada por el Organismo, el Concesionario interpuso Recurso de
Reconsideración (24/9/1999) y posteriormente de Alzada (24/1/2000), por lo cual la cuestión se
encuentra en sede del Ministerio de Infraestructura y Vivienda, pendiente de resolución.
20
5.1.2.- Resumen de la deuda total en concepto de Canon Básico
Asimismo, en el penúltimo párrafo de la nota que se comenta, el ORSNA pone en
conocimiento de Jefatura de Gabinete de Ministros: “...cabe agregar que al momento de pago
del canon correspondiente al primer semestre de 1999, la anterior gestión a cargo del ORSNA
aprobó un reconocimiento a favor de AA2000, y su correspondiente descuento de dicho canon,
de la suma de veinticuatro millones ciento ochenta mil ciento cuarenta y uno (U$S 24.180.141),
en virtud de la demora en la entrega de los aeropuertos, reconocimiento que dio lugar a una
observación por parte de la SIGEN.”
Cabe señalar que el aludido reconocimiento tuvo lugar, pero lo fue mediante Res.
ORSNA N°2/99 del 22/1/99, esto es, no en ocasión del vencimiento de la Cuota 2, sino de la
primera cuota, que operaba el 30/1/99, y de la cual efectivamente se descontó el importe
mencionado, lo cual mereció efectivamente observaciones por parte de SIGEN, como consta a
fs. 56/58 del Expte. 1215/99 del registro del Organismo y de la AGN en su Resolución N°
143/01 de fecha 9/8/01.
Por lo hasta aquí expresado, a la fecha de cierre de las operaciones de campo, la deuda
del Concesionario en concepto de canon básico es de U$S 104.440.881,73:
Fecha
30/01/00
24/01/00
27/01/00
31/01/00
29/02/00
29/02/00
29/03/00
29/03/00
10/05/00
26/05/00
30/07/00
Detalle
VTO CTA. 3
PAGO
PAGO
PAGO
COMP.
COMP.
PAGO
PAGO
PAGO
PAGO
VTO.CTA. 4
Cuota U$S
Pagos
Aceptados U$S
85.560.500,00
15.000.000,00
10.000.000,00
25.048.732,00
1.443.344,15
674.288,00
1.930.000,00
300.000,00
6.392.061,79
674.288,00
85.560.500,00
Saldo U$S
0,00
85.560.500,00
70.560.500,00
60.560.500,00
35.511.768,00
34.068.423,85
33.394.135,85
31.464.135,85
31.164.135,85
24.772.074,06
24.097.786,06
109.658.286,06
21
04/0700
31/07/00
30/01/01
19/01/01
PAGO
PAGO
VTO.CTA. 5
PAGO
SDO. CTA.2
42.780.250,00
42.780.250,00
85.560.500,00
35.600.000,00
30.382.595,67
66.878.036,06
24.097.786,06
109.658.286,06
74.058.286,06
104.440.881,73
5.2.- Intereses por Mora
El Contrato de Concesión (Numeral 17.3) establece que la mora en el pago del canon se
producirá de pleno derecho sin necesidad de interpelación alguna. La deuda en mora devengará
un interés punitorio equivalente a una vez y media (1,5) de la tasa de descuento para operaciones
comerciales del Banco de la Nación Argentina vigente durante cada día de mora.
5.3.- Actualización del Canon
Si bien no consta en el Expediente 22/99 que el ORSNA haya calculado la actualización
del canon básico de acuerdo con lo prescripto por el numeral 17.1.e), g) y h) del Contrato de
Concesión, se tuvo acceso a las constancias emitidas a tal fin por el Organismo.
En tal sentido, el ORSNA, con fundamento en la Providencia de la Gerencia de
Administración de las Concesiones Nº 11 de fecha 21/3/2000, dictó la Resolución ORSNA Nº
108/2000 (23/3/2000), por la que se determina que el monto de la actualización del canon básico
correspondiente al año 1999 asciende a la suma de U$S 5.090.541,70, y que deberá ser abonado
por el Concesionario antes del 31/3/2000. Debe aclararse que no se adjunta a la mencionada
providencia la copia de la tabla de índices correspondiente en la cual la Gerencia basó su cálculo.
También, consta el informe de la Gerencia de Administración de Concesiones dirigido al
Presidente del Directorio (MEMO GAC Nº 31/01 del 23/1/2001, fs. 775/6 del Expediente Nº
22/99) en el que se detalla el estado de cumplimiento por parte del Concesionario de su
obligación de pago del canon básico. Entre los conceptos que se consignan como impagos se
encuentra el “ajuste canon básico PPI año 1999”, con vencimiento el 31/3/2000, con un monto
impago de U$S 5.090.541,70.
22
Con relación a la actualización correspondiente al canon básico del año 2000, el cálculo realizado por la Subgerencia de Análisis Económico (Providencia SAE Nº 13/01 de fecha
22/3/2001)-, arrojó un monto a abonar por el Concesionario de U$S 11.477.628,05. Fue
comunicada al Concesionario a través de Nota ORSNA Nº 419/01 de fecha 27/3/2001.
Cabe aclarar que esta auditoría verificó la correcta aplicación de la expresión algebraica
especificada en el numeral 17.1, literal g) del Contrato, en ambas actualizaciones.
Al respecto se aclara que el Concesionario sostiene (Nota 29/3/2001) la ilegitimidad de la
actualización por índices del canon básico fundado en que contradice lo establecido en la Ley
de Convertibilidad.
Dichas cuestiones fueron remitidas a la Jefatura de Gabinete de Ministros estando, a la
fecha de cierre de las tareas de campo, pendientes de resolución.
5.4.- Compensación por Créditos Fiscales no computables
El Contrato de Concesión, en el Numeral 20, norma el temperamento a seguir en orden a
garantizar la estabilidad tributaria en lo referente a la incidencia en la ecuación económicofinanciera, disponiendo que si se alterara la garantía de equilibrio fiscal, por la sanción de una
norma que altere la carga fiscal total; se aplicará la correspondiente variación de las tarifas,
tasas o contraprestaciones que el Concesionario tiene derecho a cobrar de los Usuarios, en la
efectiva incidencia producida por dicha modificación a la carga fiscal.
Asimismo, en el cuarto párrafo in fine del precitado Numeral 20, se establece: “…Una
vez sancionada la norma que introduce la modificación a la carga fiscal total, el Concesionario
estará facultado a solicitar del ORSNA el referido traslado, cuando resulten afectadas tarifas
reguladas, y el ORSNA, una vez verificada la incidencia de la variación en la ecuación
económico – financiera del Concesionario, deberá otorgarla.”
El 2 de Diciembre de 1998, el Concesionario solicita al ORSNA la compensación de los
créditos fiscales que devienen no computables por aplicación del Decreto N° 1228/98, mediante
23
el mecanismo de descontar, del canon a pagar por el Concesionario, los montos correspondientes
a tales créditos fiscales (Expte. ORSNA 756/98, fs. 1/6).
El Decreto N°1228/98 (B.O. 27-10-98), modifica el artículo 34 del Decreto N° 692 de
fecha 11 de junio de 1998, reglamentario de la Ley de Impuesto al Valor Agregado, t.o.1997 y
sus modificaciones, relativo al tratamiento aplicable a los servicios conexos al transporte
internacional. Dicha modificación consiste en extender las exenciones previstas en el Decreto
N° 692/98 a " la tarifa fijada o a fijar por el Organismo Regulador del Sistema Nacional de
Aeropuertos, correspondiente al servicio por el uso de aeroestación que se perciba con motivo
de vuelos internacionales en los aeropuertos integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos,
ya sean concesionados o no…."
Respecto a la pretensión del concesionario se expide la Gerencia de Regulación
Económica (Providencia N° 51/98 del 7/12/98, fs. 8 del Expte. ORSNA 756/98) en el sentido
que “…la petición del Concesionario resultaría razonable”, para a continuación expresar: “Pese
a lo antedicho, y salvo mejor opinión, la solución propuesta por éste no se ajusta al mecanismo
establecido contractualmente para neutralizar el efecto de una alteración en la estabilidad
tributaria, toda vez que las alteraciones deberían ser resueltas vía variación de las tarifas”.
El 14/1/99, mediante providencia 09/99, la G.R.E. aconseja al Directorio del ORSNA
consultar a la AFIP respecto de la conducta a seguir, y eleva proyecto de consulta, el que es
materializada el 21/1/99, mediante Nota ORSNA 91/99, en la cual, concretamente, se expresa:
“…es de especial interés de este Organismo determinar si los créditos fiscales relacionados con
obras de infraestructura, inversiones en bienes de uso, servicios públicos y mantenimiento de
instalaciones son pasibles de reintegro, devolución o compensación bajo el régimen de lo
dispuesto en el Art. 43 segundo párrafo de la ley del impuesto.”
En la respuesta, que con carácter de consulta vinculante formula la AFIP, precisa (fs.7476 Expte. ORSNA 756/98) “…en primer lugar, que no toda prestación realizada por el
aeropuerto a una compañía de transporte internacional encuadra como servicio conexo al
mismo, siendo que para establecer que cabe el tratamiento previsto para este tipo de servicio
corresponderá examinar cada caso en particular y constatar si responde a la definición del
artículo 34 de la citada reglamentación, párrafos primero a tercero”.
24
“...A su vez...es fundamental que se proceda a la apropiación de los créditos fiscales a
cada una de las respectivas operaciones,... En este sentido, se destaca que atendiendo a la
diversidad de ingresos, resulta aconsejable, a los fines de la apropiación precitada, contar con
un sistema de apropiación por centro de costos.”
Así, las cosas, el ORSNA dicta la Resolución N° 161/99 (17/6/99), que en su artículo
segundo, establece: “Disponer que el Concesionario Aeropuertos Argentina 2000 podrá efectuar
anualmente la compensación...hasta los montos que surjan de las declaraciones juradas
correspondientes al mes de diciembre de cada año en concepto de Ajuste Anual Artículo 12 de la
Ley del Impuesto al Valor Agregado N° 23.349 (texto ordenado por Decreto N° 280 de fecha 26
de Marzo de 1997)”. El Art. 3 de la mencionada resolución dispone que “La liquidación de los
montos cuya compensación pretenda el Concesionario deberá...ser sometida a la aprobación del
ORSNA antes del 31 de Mayo del año en que deba efectuarse la compensación. El ORSNA
deberá expedirse dentro del plazo máximo de 30 días corridos.”
El 24/6/99 el Concesionario presenta la Nota AA2000-ADM-425/99 en respuesta a una
requisitoria anterior del ORSNA (Nota ORSNA 1710/99, del 08/6/99) acompañando informe de
Price Waterhouse & Co., (fojas 130-133, Expte. 756/98), en el cual se determina que el monto
que el Concesionario pretende descontar del canon es de U$S 1.443.344,15.
La metodología aplicada en dicha liquidación está explicitada en el propio informe y
consiste en aplicar, al total de los créditos fiscales del período, excluidos los no computables por
Ley 24.475 (hotelería y automóviles, fundamentalmente), el porcentaje que resulta del cociente
entre los ingresos anuales exentos por Tasa de Uso de Aerostación de Vuelos Internacionales
(Dto. 1228/98), y el total de ingresos anuales alcanzados por el IVA procedimiento éste, distinto
al señalado por AFIP de apropiación de créditos fiscales por centro de costos.
Mediante Nota del 28/6/99 el Concesionario solicita aclaración de los términos de la Res.
ORSNA N° 161/99, en particular en lo referido a la determinación de los montos sujetos a
compensación y a las consecuencias de una eventual falta de pronunciamiento del ORSNA
respecto de tales montos dentro de los 30 días corridos (Art. 3), solicitando al mismo tiempo que,
en caso de producirse el silencio referido, se considere aprobada la liquidación correspondiente.
25
A fojas 146 del Expediente obra Providencia G.R.E. 122/99, del 2 de Julio de 1999, en la
cual se recomienda el dictado de una resolución aclaratoria de la Res. N° 161/99, recomendando
a su vez que en la misma “...se deberá dejar establecido que las cifras reclamadas surgirán, tal
como lo ha manifestado la Administración Federal de Ingresos Públicos en la consulta
vinculante efectuada sobre el tema, luego de la correcta apropiación por centro de costos, la
que será certificada por auditores externos e independientes con identificación de la
documentación auditada y objeto de la certificación”.
Acompaña a esta providencia un proyecto de Resolución aclaratoria, que en el cuarto
párrafo de los considerandos expresa: “Que el informe pericial presentado con fecha 9 de Marzo
de 1999, mediante el cual se determina un monto de...($ 1.443.344,15) se refiere a un informe de
la firma Price Waterhouse & Co. certificado por el Consejo Profesional de Ciencias
Económicas el 18 de Febrero de 1999, que no sigue la metodología prevista por la A.F.I.P.”
A fojas 152 la Gerencia de Asuntos Jurídicos, el mismo 2/7/99, emite el Dictamen
187/99, en el que expresa: “Respecto del proyecto en estudio, esta Gerencia no tiene
observaciones que realizar...”
El 16 de Julio de 1999, se dicta la Res. ORSNA N° 271/99, aclaratoria de la antedicha
161/99, de cuyo contenido se destaca:
Que en los considerandos de la misma, se ha eliminado, del proyecto elevado por la
G.R.E. y aprobado por la G.C.A.J. el párrafo “Que el informe pericial presentado con fecha 9 de
Marzo de 1999, mediante el cual se determina un monto de...($ 1.443.344,15) se refiere a un
informe de la firma Price Waterhouse & Co. certificado por el Consejo Profesional de Ciencias
Económicas el 18 de Febrero de 1999, que no sigue la metodología prevista por la A.F.I.P.”
Que en su Art. 2° dispone: “Dejar establecido que el Concesionario...podrá compensar
anualmente de la cuota del canon que debe abonar por el semestre vencido el 30 de Junio de
cada año, hasta el monto resultante de los créditos fiscales del Impuesto al Valor Agregado
atribuibles a las operaciones de uso de aerostación para vuelos internacionales que excedan los
mencionados en la Resolución ORSNA 161/99, determinados al 31 de diciembre del año
26
inmediato anterior de acuerdo con una correcta apropiación de costos, conforme surjan de una
certificación contable en la que se deberá dejar constancia de la metodología utilizada,
identificando los registros de donde surjan los montos objeto de certificación, e indicando si los
mismos son llevados conforme lo prescripto por la normativa general, como asimismo por las
normas impositivas en particular, además de los requisitos que se establecen en el Art. 3° de la
Resolución ORSNA 161/99”.
Que en su Art. 3° resuelve denegar lo solicitado por AA2000, en el sentido de considerar
aprobadas las certificaciones contables que presente al Organo Regulador y sobre las que éste no
se expida transcurrido el plazo establecido en el Art. 3° de la Res. N°161/99.
Finalmente, tras la presentación de la Empresa de una nueva certificación emitida por sus
auditores externos, y la intervención del Grupo de Trabajo Contrato de Concesión y el Grupo de
Trabajo Secretaría General y Asuntos Jurídicos, el O.R. dictó el 29/2/00 la Res. ORSNA
N°65/00, mediante la cual se reconoce al Concesionario el monto de “Pesos 1.443.344,15”.
Cabe comentar que el informe de Price Waterhouse & Co. avala el procedimiento
empleado para la determinación del monto sujeto a compensación en función de la imposibilidad
que aduce el Concesionario de proceder a la imputación directa de los créditos fiscales por la
falta de un adecuado sistema de registración por centros de costos, que permita la asignación de
los costos en forma directa a la tasa de uso de aerostación para pasajeros internacionales.
Por similares causas se aplicó el mismo procedimiento para los primeros cuatro meses del
ejercicio siguiente 1/1/99 al 30/4/99.
Respecto del período 1/5/99–31/12/99 la empresa procedió a la apropiación directa de
compras de bienes, contratación de servicios y servicios públicos a las inversiones y servicios
relacionados con los servicios de uso de aerostación con motivo de vuelos internacionales,
contando para ello con un sistema de registración que permite la apertura por aeropuerto y por
centro de costos.
27
En tal sentido un nuevo informe de Price Waterhouse & Co. -a los efectos de la Res.
ORSNA 271/99- estableció: “Sobre la base de la información que surge de los registros y
documentación que nos fuera proporcionada, consideramos que los sistemas de apropiación de
costos utilizados por la Sociedad permiten una determinación razonable de los montos de los
créditos fiscales no computables en el Impuesto al Valor Agregado a ser atribuidos a los
servicios de uso de aerostación con motivo de vuelos internacionales, de acuerdo con el Decreto
PEN N° 1228/98...”
El informe referido avala la pretensión de la Empresa de compensar, por los créditos
fiscales no computables correspondientes al ejercicio finalizado en diciembre de 1999, la suma
de $ 4.461.214, de los cuales $ 1.280.240,73 corresponden al período 1/1–30/4/99, y $ 3.180.973
al periodo Mayo-Diciembre/99.
A la fecha de cierre de las operaciones de Campo existía proyecto de resolución, con
dictamen favorable de la G.C.A.J (fs. 312 del Expte. 756/98), previa consulta vinculante a la
AFIP (fs. 297), mediante el cual reconocería al Concesionario la suma reclamada.
5.5.- Financiamiento del Sistema de la Seguridad Social
Según la Ley 23.966, Título VII – Destino de los recursos de las privatizaciones, y su
Decreto reglamentario N° 437/92, es obligación del concesionario depositar directamente el 30
% del canon a la orden del Sistema Único de Seguridad Social. Dicha obligación que debía ser
incluida en forma expresa en los Pliegos de Condiciones (Dec. N° 437/92) fue omitida en el caso
de los aeropuertos.
Con fecha 23/2/99 la Administración Nacional de la Seguridad Social, informó, a
requerimiento del ORSNA (Nota N° 195/99 del 1/2/99) el número de cuenta en la que debía
depositarse el porcentaje del canon que, según la Ley 23.966 corresponde al Régimen Nacional
de Previsión Social.
No obstante la respuesta, el ORSNA solicitó instrucciones a Jefatura de Gabinete de
Ministros (Nota 359/99 del 26/2/99), respecto del criterio que debía adoptar en relación con el
28
tema, adjuntando copia del dictamen de la Gerencia de Coordinación y Asuntos Legales en el
sentido de que no corresponde la remisión del 30 % del canon a la Administración Nacional de la
Seguridad Social, porque “…así como en un momento se quiso reforzar las arcas de la
seguridad social, por la emergencia económica que atravesaban, hoy se quiso a través de otro
bloque de legalidad, - específico para la materia -, asegurar el mejoramiento del sistema
aeroportuario no concesionado, en miras al interés público comprometido en materia de
seguridad”.
Por su parte la ANSeS informó al ORSNA (16/3/99) que los fondos en cuestión no
habían sido ingresados a esa Administración, al mismo tiempo que notificó por Carta
Documento al Concesionario de la obligación. Dicha notificación fue puesta en conocimiento
del ORSNA por AA2000 con fecha 24/3/99 como así también de la respuesta dada por éste a la
ANSeS.
Se aclara que al momento de cierre de la tarea, la Jefatura de Gabinete no había
respondido la consulta del ORSNA (Nota del 26/2/99 reiterada por Nota ORSNA N° 499/2000
de fecha 20/3/00).
III.6.- Seguros Obligatorios.
Según lo establecido en la normativa contractual (Numeral 18 del Contrato y
concordantes), el Concesionario se encuentra obligado a contratar y mantener vigentes, por todo
el lapso de la Concesión, los siguientes Seguros:
6.1.-Seguro de Responsabilidad Civil: El monto mínimo no será inferior a U$S 100.000.000, y
deberá ser actualizado por el ORSNA en forma anual.
6.2.- Seguro de Bienes: Deberá contar con una cobertura que comprenda los “riesgos parciales y
totales sobre los bienes otorgados en concesión”.
29
6.3.- Seguro de Responsabilidad Civil por Obras (Seguro de Ingeniería): “Daños que pudieran
ocasionarse por caso fortuito o fuerza mayor con relación a la inversión en obras objeto de la
Concesión”.
6.4.- Riesgos del Trabajo: Deberá cumplir con la contratación de la cobertura de riesgos del
trabajo establecida por la Ley 24.570 o, en su caso, autoasegurarse de acuerdo con las
previsiones de la Ley.
Todos los seguros y sus renovaciones deberán ser contratados en compañías aseguradoras
de reconocido prestigio y a satisfacción del ORSNA.
Por otra parte, se encuentra entre las funciones del ORSNA “determinar los riesgos
asegurables que necesariamente debe cubrir el Concesionario…, incluyendo la cobertura de
responsabilidad civil, así como los montos mínimos a ser asegurados” (Art. 17.8 del Decreto
375/97).
El seguimiento y aprobación por parte del ORSNA de las pólizas de seguro tramita en el
Expediente N° 479/98.
En el Anexo II se detallan los seguros contratados por el Concesionario durante el
período auditado.
III.7.- Garantías.
7.1.- Garantía de Cumplimiento del Contrato
7.1.1.- La Constitución de la Garantía:
La constitución de esta garantía se encuentra normada a los numerales 21.1 y 21.2 del
Contrato de Concesión.
Así, el Numeral 21.1 establece monto, mecanismo de actualización y algunas
formalidades de la garantía: “Para afianzar el oportuno cumplimiento de sus obligaciones
contraídas en este Contrato, el Concesionario constituirá una garantía por la suma de dólares
estadounidenses diez millones (U$S 10.000.000), que deberá mantener vigente y actualizada
30
conforme al Producer Price Index for Finished Goods seassonally adjusted – Total que publica
mensualmente el Boureau of Labor Statistics of the United States Department of Labor durante
la vigencia de la concesión.... El Banco Emisor y las condiciones bajo las cuales se extienda y/o
renueve la garantía, deberán ser aprobadas por la Jefatura de Gabinete de Ministros. Dicha
garantía podrá ser renovable por plazos no inferiores a dos años, y con una anticipación nunca
inferior a 60 días previa a la fecha de cada vencimiento”.
Al numeral 21.2 se establecen las modalidades bajo las cuales podrá constituirse la
garantía, que, a opción del Concesionario, son:
1.- Depósito a Plazo Fijo en el Banco de la Nación Argentina, cuyos intereses pasan a
incrementar el monto de la garantía.
2.- Fianza Bancaria, en cuyo caso se establecen requisitos especiales que viene al caso
mencionar por ser ésta la modalidad elegida por AA2000, y que son:
a) La fianza debe ser emitida por un Banco aceptado por la Jefatura de Gabinete de Ministros.
b) El Banco debe constituirse en “codeudor solidario, liso, llano y principal pagador, ante el
primer requerimiento de pago que le formule el ORSNA ..., con expresa renuncia a los
beneficios de división y excusión”.
3.- Depósito, a favor de la Jefatura de Gabinete de Ministros, en el Banco de la Nación
Argentina, de Bonos Externos de la República Argentina, en cantidad suficiente para cubrir, a su
valor en el mercado argentino, el monto de la garantía más un margen del 20%.
4.- Seguro de Caución, a favor de la Jefatura de Gabinete de Ministros, emitido por una
Aseguradora aceptada por ésta.
5.- Apertura de Carta de Crédito “Stand By”, irrevocable, incondicionada y pagadera a la vista,
otorgada por un Banco de primera línea a satisfacción de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
31
La Comisión de Admisión y Preadjudicación aprobó la garantía otorgada por el Banco
Sudameris Argentina -Garantía Nº 55830, con vigencia 15/5/1998 al 15/5/2000- por U$S
10.000.000 (Nota SSPI 0138 del 21/2/00, fs. 1 – Expte. ORSNA 195/00).
Al vencimiento, 15/5/2000, esta garantía no había sido renovada, razón por la cual se
intima al Concesionario para que “en un plazo de 48 horas acredite el cumplimiento de la
obligación prevista en el Numeral 21 del Contrato de Concesión, bajo apercibimiento de las
sanciones correspondientes”(Nota ORSNA 857/00 del 18/05/00). Se aclara que el monto de la
garantía requerida de U$S 10.551.724 es el resultante de aplicar el PPI, conforme cálculos
realizados por el ORSNA, a fs. 203 del expediente referido, y verificados por este equipo de
auditoría.
En fecha 24/5/2000, el Concesionario acompaña fianza bancaria otorgada en la misma
fecha por el Banco Sudameris Argentina, con vigencia entre el 15/5/2000 y el 15/5/2002, por la
suma de U$S 10.551.724, solicitando además la adecuación del monto de la garantía, toda vez
que, a su entender, y “...en vista del criterio adoptado por la Procuración del Tesoro de la
Nación (dictamen M.I.V.153 del 5/05/2000),… no correspondería computar la actualización en
base al Consumer Price Index for Finished Goods seasonally adjusted – Total, de los Estados
Unidos de América prevista en el numeral 21.1 del Contrato de Concesión...”. Asimismo,
solicita la oportuna elevación de la fianza a la Jefatura de Gabinete de Ministros para su
aprobación.
A tal efecto, el ORSNA remite el documento constitutivo original de la prórroga de la
fianza Nº 55830, que fuera emitida por el Banco Sudameris Argentina S.A., tal como lo prevé el
Numeral 21 del Contrato de Concesión...”, destacando que el monto de la fianza ha sido
incrementado por aplicación del PPI. (Nota ORSNA 1064/00 - 6/07/2000)
Cabe aclarar que la nota omite informar sobre el pedido de readecuación del monto de la
garantía formulado por la Empresa y pedir expresamente, la aprobación pertinente por parte de la
Jefatura de Gabinete de Ministros de la fianza remitida, la cual, en cuanto consta a este equipo de
32
auditoría, no había sido aprobada por el Concedente a la fecha de cierre de las operaciones de
campo.
7.1.2.- La Afectación de la Garantía:
Surge del Numeral 21.4 del Contrato de Concesión como así también de los propios
instrumentos constitutivos de la garantía que es sólo el ORSNA el organismo facultado para
proceder a la afectación de la garantía “Previa intimación para que de cumplimiento a cualquier
obligación de la que se hallare en mora dentro del plazo de quince (15) días, el Organismo
Regulador de Sistema Nacional de Aeropuertos podrá afectar la porción de la garantía que sea
suficiente para procurar por sí o a través de terceros, con cargo al Concesionario, la ejecución
de las obligaciones omitidas por éste y atender a la reparación de los daños y perjuicios,
incluidos los intereses legales derivados de la mora. El ORSNA podrá afectar el monto de la
garantía para atender el pago de multas impuestas al Concesionario, o de cualquier otra suma
que el Concesionario pueda adeudar por cualquier concepto al Concedente y/o al ORSNA”
facultad que encuentra la sola limitación contenida en el cuarto párrafo del Numeral 22: “Las
sanciones de índole pecuniaria que imponga el ORSNA solo serán exigibles una vez que se
encuentren firmes en sede administrativa”.
7.2.- Garantía de Cumplimiento del Plan de Inversiones
Al respecto se exige (numeral 10.2 del Contrato) una garantía para los primeros cinco
años de la concesión, por períodos renovables de 30 meses, por un 10% del monto de la
inversión correspondiente a dicho período.
Toda renovación de esta garantía debe comprender, además del monto de la inversión
prevista para los próximos 30 meses, el monto de la inversión pendiente de realización en el
período anual que se hallare en curso a ese momento.
Esta garantía fue constituida en primer término a través de fianza bancaria otorgada por
el Banco Sudameris S.A. el 6/2/1998 por un período de 30 meses, con vencimiento el 6/8/2000,
33
y por un monto de U$S 47.231.000 y prorrogada hasta el 31/3/2003, por el mismo monto
original (Expediente ORSNA 195/00).
El 01/9/2000, el ORSNA intimó al Concesionario para que en el término de 10 días
adecue el monto de la garantía a un mínimo de U$S 76.770.000.
El monto exigido correspondería al 10% del valor de las inversiones previstas para el
período de vigencia de la garantía más las que se encontraren pendientes de realización en el
período anual en curso, y según afirma la Gerencia de Administración de las Concesiones del
ORSNA: “no existen otras constancias de inversiones que las obtenidas del Balance General ...
cerrado el 31/12/99, sobre cuyo monto no puede afirmarse corresponda en su totalidad al Plan
de Inversiones ofertado”.
El 8/9/2000 el Concesionario expresa, en respuesta al requerimiento, que la garantía
presentada tuvo por finalidad mantener la situación de afianzamiento vigente, pese a que se
encuentra pendiente la formación de un grupo de trabajo solicitado a fin de avocarse a la
“consideración y/o readecuación del Plan de Inversión en los términos contractuales”. Sin
perjuicio de ello, AA2000 entiende que el monto nunca ascendería a lo solicitado, ni ser superior
a U$S 59.365.000.
Con fecha 19/9/2000 la Gerencia de Administración de las Concesiones elevó a la firma
del Directorio un proyecto de nota donde se otorgan al Concesionario 10 días para que presente
el detalle de lo invertido conforme el Plan de Inversión, certificado por sus auditores externos. A
la fecha de cierre de las tareas de campo el expediente se encontraba en el Directorio, sin que
haya sido tomada alguna decisión al respecto por parte del ORSNA.
Se aclara que ni el monto de la garantía solicitado por el ORSNA ni el monto
mencionado por el Concesionario se basan en cálculos obrantes en el expediente, por lo cual no
resulta posible establecer en qué radican las diferencias.
III.8.- Aspectos Societarios.
34
8.1.- La composición accionaria original del consorcio Aeropuertos Argentina 2000 S.A.
A la fecha de la entrada en vigencia del Contrato de Concesión (13/2/98), el paquete
accionario del Concesionario estaba compuesto como se indica a continuación, a estar por la
información emanada del Registro de Accionistas de AA2000 S.A. a fojas 256:
Fecha de
Titular
Suscripción
28-Ene.-98 Societa
Per
Azioni
Aeroportuali (SEA)
Esercizi
Cantidad de
Acciones
28.000.000
% del Total
28,00
Societa Italiana per le Imprese Miste
all' estero (SIMEST spa)
8.000.000
8,00
Corporación América Sudamericana
S.A. (C.A.S.S.A)
35.000.000
35,00
1.000.000
28.000.000
100.000.000
1,00
28,00
100,00
RIVA S.A.
OGDEN Corporation
TOTAL
De las sociedades antes mencionadas, OGDEN Corporation y Societa Per Azioni Esercizi
Aeroportuali (SEA), son los operadores aeroportuarios internacionales.
Conforme la Memoria y Estados Contables al 31 de diciembre de 2000 presentado por el
Concesionario Aeropuertos Argentina 2000 S.A., las acciones se encontraban totalmente
integradas a dicha fecha.
8.2.- Restricciones a la enajenabilidad de las acciones
Según lo dispone el Numeral 7.2 del Contrato de Concesión, las acciones de la Sociedad
Anónima Concesionaria no podrán ser prendadas ni gravadas sin la previa autorización del
Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos. Asimismo, los accionistas titulares
del Concesionario no podrán modificar su participación ni vender sus acciones durante los
35
primeros cinco (5) años contados desde la entrada en vigencia del presente contrato. Con
posterioridad, sólo podrán modificar su participación o vender acciones, previa aprobación del
ORSNA.
Por su parte, el Numeral 7.3. del Contrato de Concesión establece: “El Concesionario
deberá mantener dentro del período inicial de cinco (5) años el compromiso de asistencia
técnica con el accionista que haya acreditado los antecedentes según lo especificado en el inciso
a) del numeral 6.3 del Pliego. Dicho compromiso de asistencia técnica deberá estar registrado
en el ORSNA, para su control y fiscalización y no podrá ser modificado sin aprobación de
éste...”
8.3.- Usufructos de acciones: Análisis del Expediente ORSNA 223/00
8.3.1. Normativa sobre usufructo:
El Código Civil define al usufructo como "el derecho real de usar y gozar de una cosa,
cuya propiedad pertenece a otro, con tal que no se altere su sustancia".
El artículo 218 de la ley de Sociedades Comerciales 19550, establece respecto del
usufructo de acciones:
“Derecho de usufructo. La calidad de socio corresponde al nudo propietario. El usufructuario
tiene derecho a percibir las ganancias obtenidas durante el usufructo. Este derecho no incluye
las ganancias pasadas a reserva o capitalizadas, pero comprende las correspondientes a las
acciones entregadas por la capitalización.
…Derechos del nudo propietario: El ejercicio de los demás derechos derivados de la calidad de
socio, inclusive la participación de los resultados de la liquidación, corresponde al nudo
propietario, salvo pacto en contrario y el usufructo legal.
Acciones no integradas: Cuando las acciones no estuvieren totalmente integradas, el
usufructuario para conservar sus derechos debe efectuar los pagos que correspondan, sin
perjuicio de repetirlos del nudo propietario.”
36
8.3.2. Antecedentes del usufructo:
Con fecha 28/1/00, los accionistas OGDEN, Riva S.A y Corporación América
Sudamericana S.A., presentan sendas notas al ORSNA desmintiendo “terminantemente” los
términos
de
una
publicación
periodística
que
informa
que empresarios
italianos,
presumiblemente accionistas de Aeropuerto Argentina 2000, habían manifestado a las
autoridades italianas que el Sr. Eduardo Eurnekian o Corporación América Sudamericana S.A.
habrían adquirido acciones de la sociedad concesionaria, violando reglas internas de la
sociedad y ocultando información a sus socios. (27/1/00 - Diario Clarín).
Con fecha 10/2/00, SEA remite una nota al Organismo Regulador en la cual manifiesta
que no reconoce ni va a reconocer ningún acuerdo entre accionistas de Aeropuertos Argentina
2000 que tenga como efecto modificar la participación accionaria de SEA ni de la sociedad.
El 07/3/00 Corporación América Sudamericana S.A. (tenedora del 35 % del paquete
accionario de AA2000 y representada por el Sr. Eduardo Eurnekian y OGDEN (tenedora del 28
% del paquete accionario de AA2000) solicitan al ORSNA autorización para constituir un
usufructo de acciones en los términos del art. 218 de la Ley de Sociedades. Dicho usufructo sería
constituido por OGDEN a favor de Corporación América Sudamericana (en adelante CAS) por
el total de la tenencia accionaria y por un plazo de 10 años. Cabe destacar que, a dicha fecha, el
ORSNA tenía conocimiento de la referencia a una supuesta venta de acciones entre alguno de los
accionistas del consorcio de Aeropuertos Argentina 2000 por las notas a que se hace mención ut
supra, las cuales se incorporan al Expediente en el que tramita la solicitud de autorización antes
mencionada, recién con fecha 16 de junio de 2000.
Frente al pedido efectuado, el ORSNA se pronuncia mediante el dictado de la Resolución
N° 106/00 de fecha 22 de marzo. En los considerandos de la misma se analiza la normativa del
Contrato de Concesión por la cual se limita la posibilidad de transferir acciones durante los
primeros cinco años, poniendo de manifiesto que la tarea de Control encomendada al Ente
Regulador en los aspectos relacionados con el régimen societario está dirigida a corroborar que
la integración de la sociedad se mantenga inalterada en los términos previstos en el Contrato.
37
Con relación a la operación comercial que se informa, considera que por no implicar la
transferencia de la nuda propiedad de las acciones, sino solo el uso y goce durante el usufructo por lo cual, la calidad de socio la sigue detentando el propietario de las acciones- no se afecta la
composición accionaria, ni la transferencia de acciones. En consecuencia, entiende que por
tratarse de relaciones comerciales internas de la sociedad, la cuestión resulta ajena a las tareas de
control asignadas a ese Organismo, resolviendo en este sentido.
Es de destacar que el usufructo de OGDEN a favor de CAS por el cual se solicitó la
autorización jamás se materializó.
8.3.3.- Constitución de los usufructos
Los usufructos que finalmente se constituyeron fueron:
1. Usufructo constituido por Corporación América Sudamericana S.A. a favor de Eduardo
Eurnekian:
a) Alcance: El usufructo se hizo por el total de la tenencia accionaria de la compañía
panameña en el consorcio. El Sr. Eduardo Eurnekian actuó en un doble carácter: por su propio
derecho, en condición de Usufructuario, y en carácter de apoderado de C.A.S., en condición de
cedente. Dicho usufructo se realizó con fecha 3 de marzo de 2000, es decir, con anterioridad a la
consulta que OGDEN y CAS efectuaran al Organismo Regulador (07/3/00). El usufructo
constituido abarca la totalidad de los derechos económicos y políticos presentes y futuros que
corresponden o pudieran corresponder al propietario, por cualquier causa, por el término de 10
años (cláusulas tercera, sexta y séptima del instrumento constitutivo).
b) Carácter del usufructo: Gratuito (conforme la cláusula quinta, in fine, del instrumento)
2. Usufructo constituido por OGDEN Corporation, a favor de Eduardo Eurnekian:
a) Alcance: El usufructo se constituyó con fecha 4 de abril de 2000 y por un total de
20.000.000 de acciones Clase C. El alcance es similar al del usufructo anterior. La cláusula sexta
establece que los derechos políticos y de preferencia son transferidos al Sr. Eurnekian, y se
38
adjunta, como anexo I del instrumento constitutivo, poder a los efectos del ejercicio de estos
derechos.
b) Carácter del usufructo: Oneroso. La cláusula tercera del contrato establece el precio
de la prestación. En virtud de la misma, Sr. Eurnekian paga y OGDEN recibe por el usufructo
que se constituye, la suma de U$S 27.500.000.
Con motivo de la constitución de los usufructos se suceden una serie de presentaciones
de los distintos accionistas que conforman el consorcio adjudicado, como de terceros ajenos a la
concesión –tal el caso del Sr. Eduardo Eurnekian-, denunciando o negando la violación de la
normativa vigente relacionada con la transferencia de acciones mediante los usufructos arriba
señalados. Las presentaciones se efectúan tanto en el Organismo Regulador como en Sede
Judicial, en este último caso dando lugar al dictado de dos medidas cautelares.
Así, con fecha 11/4/00 se presenta ante el ORSNA la apoderada y representante de
CAS, Annette Barcenas oponiéndose a la constitución de los usufructos a favor del Sr. E.
Eurnekian (presidente de AA2000), aduciendo que “el usufructo viola la prohibición de
transferir las acciones del Concesionario”.
Con posterioridad (25/5/00) se presenta el Dr. Juan Carlos Cassagne, apoderado de la
representante de CAS. S.A., solicitando vista de las actuaciones y manifestando su “oposición
formal a fin de que se apruebe acto jurídico alguno que implique la transferencia de los
derechos políticos de los integrantes del Consorcio de AA2000”.
Con fecha 05/5/00 el Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional Nº 3, Secretaría N° 5
dicta la primer medida cautelar en autos “Korzin Manuel y otros s/extorsión”. A raíz de la misma
decreta la prohibición de innovar solicitada por el Sr. Eduardo Eurnekian, con un alcance
limitado a la anulación de los efectos de una serie de actos jurídicos taxativamente enumerados
en el Art. I de la parte resolutiva de la medida, todos ellos enderezados a desapoderar al Sr.
Eduardo Eurnekian de CAS S.A. En lo que respecta específicamente a Aeropuertos Argentina
2000 S.A., la medida establece que sólo deberá reconocer como apoderados de CAS S.A., para
cualquier acto societario en que se invoque la calidad de accionista, a los mandatarios que surgen
39
de la escritura N° 4845 del 14/8/97, o a las personas que se hubiere apoderado en mérito a las
sustituciones efectuadas por los mandatarios que acrediten tal calidad en virtud del documento
señalado.
El 10 de mayo de 2000, y ante un pedido de parte, el Magistrado aclara que la prohibición
de innovar abarca a la Asamblea de Accionistas General Ordinaria y Especial de Clases de
Aeropuertos Argentina 2000 S.A., convocada para el 24 de Mayo de 2000, convocatoria
publicada en el Boletín Oficial del 3 de mayo de 2000.
En igual fecha el Sr. E. Eurnekian efectúa una presentación ante el ORSNA en su calidad
de apoderado de CAS S.A., negando la representación del Dr. Cassagne. En una nueva
presentación de fecha 11 de mayo, manifiesta que CAS, sin reconocer validez a la representación
alegada con fecha 25 de abril por el Dr. Cassagne, desiste expresamente y en forma irrevocable
del procedimiento y de todo derecho vinculado a dicha presentación, solicitando se disponga la
clausura definitiva de todo lo vinculado a ello. Asimismo, ratifica y pone en conocimiento del
ORSNA su plena conformidad con los usufructos efectuados por OGDEN y CAS en beneficio
del Sr. E. Eurnekian, solicitando se tome conocimiento de lo manifestado.
Con fecha 17 de mayo de 2000 se pronuncia el Gerente de Coordinación y Asuntos
Jurídicos del ORSNA respecto de las presentaciones antes mencionadas. En el mismo efectúa,
entre otras, las siguientes consideraciones:
•
La presentación que dio origen a la formación de las presentes actuaciones administrativas ya
ha merecido un pronunciamiento del ORSNA a través de su Resolución N° 106/00.
•
No se han presentado ante el ORSNA los instrumentos constitutivos del usufructo de
OGDEN y CAS a favor del Sr. Eduardo Eurnekian.
Finalmente el dictamen recomienda el archivo de las actuaciones, conclusión que es
compartida por el Presidente del ORSNA, quién ordena el archivo de las mismas.
40
Es de mencionar que el mismo día que se ordena el archivo de las actuaciones (17/5/00),
Societá per Azioni Esercizi Aeroportuali (S.E.A.) efectúa una presentación ante el ORSNA. En
la misma solicita:
•
vista de las actuaciones;
•
que el ORSNA, en su calidad de Organo de Control, requiera a CAS SA y OGDEN la
documentación que acredite la constitución de los usufructos, en un plazo de 48 hs. de
notificados;
•
se declare que los citados usufructos que otorgan los derechos políticos a favor de un tercero
ajeno a la Licitación son actos inoponibles por ser nulos de nulidad absoluta y manifiesta,
carentes de todo valor y efecto, no susceptibles de confirmación ninguna (Art. 1047, afines
concordantes del C.C.);
•
otorgue a las peticiones formuladas el carácter de “muy urgente”.
En virtud de dicha presentación, con fecha 30 de mayo el ORSNA ordena el desarchivo
de las actuaciones y otorgar la vista solicitada.
Con fecha 08/6/00, y sin que exista constancia en el expediente que el ORSNA haya
efectuado
requerimiento
alguno,
el
Concesionario
remite
al
Organismo
Regulador
documentación correspondiente a la Asamblea de Accionistas en la cual surge la constitución del
usufructo de acciones. Sobre la base del análisis de la documentación remitida por ese
Concesionario, con fecha 16/6/00 el ORSNA solicita información sobre los usufructos
constituidos.
El 13 de junio de 2000, fecha en la cual el ORSNA aún se encontraba evaluando la
documentación remitida, se dicta la segunda medida cautelar en el expediente caratulado
“Incidente de medida cautelar solicitado por el Agente Fiscal”. En la misma se decreta:
I.- La Intervención Judicial del Directorio de Corporación América Sudamericana, nombrando
un Veedor Judicial, “... conforme a los Art. 520 y concordantes del CPPN, Art. 222 y ss. del
41
CPCCN, Art. 113 y ss. de la Ley 19550 ...”. Las funciones de este “Veedor Judicial” se
encuentran taxativamente enumeradas, e implican en los hechos un control absoluto por parte del
Tribunal de todos los actos de la Sociedad, al punto de que solo serán reputados legalmente
válidos aquellos que sean suscriptos por el Veedor e informados al Tribunal.
II.- Ampliar la medida cautelar del 5 de Mayo de 2000, “... en relación a Corporación América
Sudamericana S.A., retrotrayendo su validez al momento mismo de su conformación, al tiempo
de celebrarse el contrato de concesión ...”.
III.- La Intervención Judicial del Directorio de AA2000 S.A., y de la Comisión Fiscalizadora de
la Sociedad, función a ejercer por dos Coadministradores a designar por la SIGEN, con
funciones idénticas a las comentadas para el veedor judicial a designar por la Inspección General
de Justicia en C.A.S.
IV.- Restablecer el Directorio de AA2000 vigente a la fecha de la firma del Contrato de
Concesión, suspendiendo en consecuencia los efectos jurídicos de los Usufructos a favor del Sr.
Eurnekian.
A la fecha de cierre de las tareas de campo las medidas cautelares antes mencionadas
continuaban vigentes.
Con fecha 20/6/00 ingresa al ORSNA una solicitud de la SIGEN por la cual se requiere
información sobre distintas cuestiones relacionadas con los usufructos (fs. 226). En igual fecha
AA2000 acompaña los documentos correspondientes a los usufructos constituidos sobre las
acciones pertenecientes a CAS y OGDEN, ambos a favor del Sr. Eurnekian.
Con fecha 30/6/00 el ORSNA se pronuncia al respecto mediante el dictado de la
Resolución 188/00. En dicha Resolución dispone: los usufructos constituidos por Corporación
América Sudamericana y Ogden Corporation a favor del Señor Eduardo Eurnekian de fechas 3
de marzo de 2000 y 4 de abril de 2000 respectivamente, son inoponibles al Estado Nacional y
carentes de toda eficacia con relación al mismo; y mas allá de cualquier pacto o convención en
contrario, los accionistas de AA2000 S.A. en la integración tenida al momento de suscribirse el
42
contrato de concesión, son plena y exclusivamente responsables del cumplimiento de todas y
cada una de las obligaciones asumidas frente al Estado Nacional en virtud de la concesión
otorgada y por la totalidad de las decisiones que se adopten en los órganos societarios de AA
2000 S.A.. Para así resolver tuvo en cuenta que, en ambos usufructos, se transfirieron al Sr.
Eduardo Eurnekian el uso y goce de los derechos políticos sobre 35.000.000 de las acciones
correspondientes a C.A.S. S.A. y los derechos políticos y económicos sobre 20.000.000 de las
acciones correspondientes a OGDEN CORPORATION.
Con motivo del dictado de dicha resolución, con fecha 07/7/00, SEA -representada por el
Dr. Enrique Garrido- solicita aclaratoria. Entiende la sociedad antes mencionada que la
resolución ha omitido considerar y resolver algunas de las cuestiones planteadas oportunamente.
Por tal motivo, solicita al Organo Regulador que: 1°) declare que los actos inoponibles y carentes
de eficacia frente al Estado Nacional, lo son, también, para la Sociedad Concesionaria y sus
accionistas; y 2°) aclare que la inoponibilidad decidida respecto de los usufructos, es sin
perjuicio de las potestades estatales ejercitables frente a actos privados de los accionistas que
comprometan el interés del Estado y los derechos ligados a éste, de los accionistas originarios (a
fs.448).
Con fecha 10/8/00 se dicta la Resolución ORSNA N° 208/00, en respuesta a la solicitud
de aclaratoria antes mencionada. En la misma se resuelve no hacer lugar al pedido formulado. El
Organismo sostiene que lo solicitado por SEA excede la competencia, jurisdicción y atribuciones
del ORSNA por tratarse de cuestiones que hacen a la esfera jurídica interna de la Sociedad, y por
ende, ajenas a la injerencia del Organo de Aplicación del Contrato de Concesión, debiendo las
mismas ser planteadas ante la jurisdicción correspondiente.
Con fecha 02/8/00 la SIGEN considera necesario que el ORSNA vuelva sobre la
cuestión, a fin de adoptar las medidas que, en el marco de su competencia, estime pertinentes
para el adecuado cumplimiento del Contrato de Concesión y evitar eventuales perjuicios al
Servicio Aeroportuario. Esta es la última actuación de relevancia en el expediente analizado.
43
IV.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
Sobre la base de la documental que conforma el legajo permanente, y los resultados de
las Operaciones de Campo reflejados en los papeles de trabajo, se formulan las siguientes
observaciones:
IV.1.- Planes Maestros.
1.1.-Si bien los Planes fueron presentados en término la forma de presentación del Plan de
Inversiones contenido en el Plan Maestro, difiere de la del Plan de Inversiones del Contrato: no
se respeta la categorización de obras, ni los periodos de tiempo en que se desagrega la inversión
hecho que, dificulta la comparación entre ambos planes y por ende, el seguimiento del grado de
cumplimiento de la obligación.
1.2.- El
ORSNA se pronunció sobre la “incompatibilidad” entre ambas presentaciones,
requiriendo a AA2000 (nota de fecha 14/3/2000), las correcciones
sobre la base de la
diagramación del Plan de Inversiones contractual. Sin embargo, no existen constancias que
haya tomado acciones para exigir su cumplimiento ante la falta de respuesta del Concesionario.
1.3.- Finalmente, a la fecha de cierre de los procedimientos de campo, no existen Planes
Maestros aprobados por el ORSNA.
1.4.- En razón de no estar aprobados los Planes Maestros, el Organismo Regulador sostiene
sobre el particular que, “No habiéndose producido la aprobación de los Planes Maestros de los
Aeropuertos, los Planes de Inversión vigentes a la fecha corresponden a los incluidos en el
Contrato de Concesión” ( Nota 2195/00, al párrafo 6).
1.5.- Es de destacar que los Planes Maestros presentados incluyen, en algunos casos, planes de
inversión que implican montos mayores que los comprometidos contractualmente (en el
Aeropuerto de Córdoba la inversión propuesta en el Plan Maestro supera en mas del 100 % la
44
comprometida contractualmente). Al respecto, se considera improcedente la propuesta de
AA2000, contenida en la nota de presentación de los Planes Maestros, de que las erogaciones
que superen el monto global comprometido en el Plan de Inversiones, sean consideradas como
obras adicionales a descontar del canon. Los fundamentos de esta opinión, por razones de
ordenamiento, se desarrollan en el numeral IV.4.3.
IV.2.- Control de Calidad de Proyectos y Obras.
2.1.-La gestión de Aprobación de Proyectos
2.1.1.-La normativa aplicable a la aprobación de proyectos es suficientemente descriptiva del
mecanismo de aprobación y por lo tanto es apta para tal efecto.
2.1.2.- Sin embargo, se observa que el Organismo Regulador no aplica la normativa contenida en
la Resolución ORSNA N°255/00 (ni tampoco, a su tiempo, la Res. N° 234/98). En efecto, del
análisis de la documentación de Obras de Mayor Envergadura Económica surge que:
a) No se han respetado las etapas (o fases) previstas en las resoluciones citadas: es
conducta generalizada del Concesionario, y admitida por el ORSNA, dar comienzo a las obras
sin la correspondiente autorización expresa para hacerlo.
b) No se cumple, en términos de cantidad y calidad, con la documentación técnica
exigida en cada una de las fases.
c) Limita el alcance de la aprobación de los proyectos a sus “aspectos técnicos”, sin
considerar que, a tenor de sus propias normas Resoluciones ORSNA N° 234/98 y N° 255/00, la
aprobación deberá incluir a los aspectos presupuestarios (ver Observación 2.2.5).
2.1.3.- Las deficiencias observadas en la gestión de tramitación de los proyectos resulta en:
a) La ejecución de obras sin la correspondiente autorización previa del Organismo.
45
b) La ejecución de obras sin la correspondiente documentación técnica completa y
aprobada a priori.
c) La imposibilidad, en consecuencia, de llevar a cabo una labor de inspección de obras
técnicamente correcta.
d) Las dificultades que debe enfrentar la SIGEN a la hora de cumplimentar las
encomiendas del ORSNA (convenio de asistencia técnica que se comenta al numeral III.3.4.), y
que derivan en las limitaciones que expresa la Sindicatura al elevar sus informes.
2.2.- La gestión de Aprobación de Obras:
2.2.1.- Si bien el proyecto de procedimiento de Aprobación de Obras contempla previsiones
relativas a Infraestructura, Calidad de Servicio, Medio Ambiente y Análisis Económico el
reglamento, está desarrollado para controlar el mantenimiento de un adecuado “nivel de
servicio” enfocado muy especialmente en la satisfacción del usuario, sin que se haya previsto un
mecanismo de “Inspección de Obras” que resulte técnicamente apropiado a los fines del control
de la ejecución de obras, tanto desde el punto de vista del control de calidad de los trabajos y
materiales, como desde el punto de vista del necesario aporte que estos procedimientos deben
significar al proceso de validación de las inversiones.
En consecuencia, el ORSNA realiza las inspecciones a los aeropuertos concesionados
conforme a un procedimiento que, si bien adecuado para el control del “nivel de servicio” que
deben prestar obras ya finalizadas y habilitadas al uso, no resulta de utilidad para una concesión
que se caracteriza por el fuerte volumen de inversión a ejecutar.
2.2.2.- La planificación de inspecciones contempla un número claramente insuficiente de
inspecciones para la importancia de las obras a controlar y su significatividad económica, y no
responde a un criterio que privilegie estos aspectos.
2.2.3.- El número y la calificación técnica de las personas afectadas directamente a las
operaciones de campo propias de la tarea de inspección, no resultan compatibles con la
46
importancia, significación económica, complejidad técnica y extensión geográfica de las obras a
controlar, máxime si se considera que este plantel debe cumplimentar no solo las tareas de
inspección de obra sino lo que la normativa llama “Inspecciones integrales”, según lo cual, un
solo profesional debe controlar, con adecuada solvencia técnica, disciplinas tan dispares como
infraestructura, calidad de servicio, medio ambiente y análisis económico. Resulta así
inadecuada la asignación de recursos adoptada por el Organismo Regulador.
2.2.4.- De la lectura de los informes y actas de inspección surgen evidencias que los inspectores
no cuentan con documentación técnica indispensable para la tarea de inspección de obras. En
cuanto al seguimiento de inversiones, sólo se mencionan “avances de obra estimados”.
2.2.5.- En lo referente a la aprobación de obras el Organismo procede en “habilitarlas al uso”
bajo la reserva de que “la aprobación se refiere exclusivamente a los aspectos técnicos, y no a
los presupuestarios” de las obras. No se comprende el alcance de dicha reserva, toda vez que, la
expresión “aspectos técnicos” subsume a los presupuestarios, a estar por lo dispuesto por la
Resolución que se analiza, desde que la documentación técnica a presentar por la Empresa, tanto
en fase II como en fase III, incluye cómputos y presupuestos, con grados de definición acordes a
los del proyecto en cada una de estas instancias.
2.2.6.- Las deficiencias observadas en la gestión de tramitación de la Aprobación de Obras
resulta en:
a) La inexistencia de un procedimiento de inspecciones técnicamente correcto, lo que
impide un adecuado control de calidad, e imposibilita la fiscalización de inversiones.
b) La existencia de obras finalizadas, e incluso habilitadas al uso, que no cuentan con la
documentación técnica oportunamente aprobada.
c) La conducta del ORSNA, de “limitar” la aprobación de obras exclusivamente a sus
aspectos técnicos soslayando a los presupuestarios, no hace más que diferir una definición con el
riesgo de crear situaciones litigiosas.
47
IV.3.- Control de Inversiones.
3.1.- El Organismo Regulador no desarrolla con técnicas adecuadas de seguimiento de los flujos
de Inversión efectivamente ejecutadas por AA2000 y, en consecuencia, carece de un Registro de
Inversiones confiable. Esta observación se basa en las siguientes evidencias:
3.1.1.- La morosidad en la entrega de la información relativa a Inversiones, la que fue elaborada
y sistematizada con motivo del requerimiento efectuado por esta AGN.
3.1.2.- La dificultad, que a la postre devino imposibilidad, puesta de manifiesto por el Organismo
Regulador para brindar la información con arreglo al diseño solicitado, pese a que esta se
requirió, respetando estrictamente la categorización de las obras y las fases de aprobación que
establece la Res. ORSNA N° 255/00 y las previsiones contractuales.
3.1.3.- La inclusión, en carácter de inversión ejecutada, de estimaciones presupuestarias elevadas
por AA2000 con la expresa reserva del carácter de esa información: “estimaciones
presupuestarias”. De contar ese Organismo con el “presupuesto de obra” debidamente aprobado,
según establece la fase 3 del Reglamento, quedaría resuelta la incertidumbre que las
mencionadas “estimaciones” generan.
3.2.- En las planillas de inversiones suministradas a esta Auditoría, el ORSNA aclara, “Se
observa que existe un Convenio con fecha 25/10/00 con la SIGEN, a los efectos de valorizar las
obras ejecutadas y/o a ejecutarse por el Concesionario”. No se menciona ni se ve reflejado en la
información suministrada ningún procedimiento distinto al mencionado, puesto que, como
también el ORSNA consigna en las mismas planillas “Los montos son los declarados por la
empresa Concesionaria”.
En consecuencia, no surge que el Organismo Regulador utilice la metodología que se
expone en la respuesta a nuestro Cuestionario de Comprobación final (II-inc. 4), y de esta forma,
el control de inversiones se ve acotado al producido por SIGEN siendo que el mismo es de
apoyatura o complemento de las tareas propias del Organismo.
48
Como señala el Dictamen de la Gerencia de Asuntos Jurídicos del Organismo al emitir
opinión sobre este convenio, “La determinación de los precios mencionados en el convenio en
análisis resultarán de utilidad a los fines del cumplimiento acabado de las tareas propias del
ORSNA”.
Por lo tanto, no resulta suficiente, la determinación de “Precios corrientes a valores de
Mercado” para “dar cumplimiento acabado” a la obligación de fiscalizar la inversión realizada.
Además, la utilidad de este convenio se ve afectada por estas circunstancias:
3.2.1.- SIGEN no ha producido a la fecha ningún informe definitivo.
3.2.2.- El convenio establece un tope presupuestario que sólo permitirá valorizar algunas obras.
3.2.3.- Las obras a valorizar encomendadas por el ORSNA son en general obras ya ejecutadas,
circunstancia que imposibilita al Organismo contar con la valorización al momento de analizar el
presupuesto de la obra para su aprobación.
En este mismo sentido los informes emitidos destacan fuertes limitaciones para alcanzar el
objeto debido a la insuficiente documentación técnica suministrada a esa Sindicatura. Así, en el
Informe Preliminar correspondiente a la Encomienda N° 3, la SIGEN expresa en “Limitaciones
al alcance” textualmente lo siguiente:
“I. SIGEN no ha contado en su haber, como documentación de análisis y estudio, de planos de
las obras ejecutadas.
II. SIGEN tampoco contó en su haber con un itemizado de los trabajos de obra que permitiera
en primera instancia una visualización de los trabajos realizados; y en segunda instancia una
comparación entre los precios de la contratista y los elaborados por SIGEN, ya sea esto ítem
por ítem y total de la obra.
III. SIGEN ha debido proyectar las instalaciones y construcciones no visibles u ocultas de la
obra y de los trabajos realizados, pero necesarias para el cumplimiento de las especificaciones y
49
del correcto funcionamiento de las instalaciones con el fin de satisfacer los requerimientos de
uso. El motivo de tal estudio y análisis es la falta de planos de ingeniería y arquitectura
generales y de detalle, además de la imposibilidad de relevamiento in-situ por ser justamente
construcciones e instalaciones no visibles u ocultas.”
Como se ve, al momento del análisis el consultor no disponía de planos de las obras
ejecutadas, lo cual lo lleva a “proyectar las instalaciones y construcciones no visibles u ocultas
de las obras y de los trabajos realizados”, es decir a imaginarlas.
De lo expresado precedentemente surgen ineficiencias en la gestión del ORSNA en
relación al tramite de aprobación de las obras a ejecutar, y a la inspección de los mismas,
observación ya desarrollada en el numeral IV.2.
Sobre el particular, cabe hacer referencia al Acta de Compromiso suscripta entre el
Ministerio de Infraestructura y Vivienda y Aeropuertos Argentina 2000, por la cual se convenía
someter las diferencias a un arbitraje internacional. La misma fue acordada ad-referéndum de la
aprobación de la SIGEN y la Procuración del Tesoro de la Nación (cláusula quinta del Acta
Compromiso). El citado organismo, en oportunidad de pronunciarse al respecto expresó,
mediante Nota N° 2835/2001 de fecha 11 de Octubre de 2001, dirigida al Ministerio de
Infraestructura y Vivienda que,”…con relación a la valuación de las obras informadas por el
ORSNA, cabe destacar que la SIGEN fue consultada por éste, con el objeto de determinar los
precios referenciales de mercado de las obras ejecutadas por el concesionario”, habiendo
“detectado diferencias, en más del orden del 40%, en las inversiones informadas con relación a
los precios de mercado”.
3.3.- En las denuncias de inversión elevadas por AA2000 en sus notas “OPER”, se han detectado
montos que no pueden imputarse a “Inversión” en los términos del Contrato de Concesión, sino a
gastos de explotación. En el mismo sentido, se manifiesta el Organismo en la Nota 757/01 al
párrafo IV: “De los análisis efectuados correspondientes a las obras de menor envergadura
económica, surgiría que aproximadamente el 48% de las erogaciones denunciadas
correspondería a gastos de explotación”. Pese a esta declaración del Organismo, no consta que
50
estos gastos de explotación hayan sido descontados de las denuncias de inversión efectuadas por
la Empresa.
3.4.- Con base en los hallazgos comentados en los párrafos precedentes, se concluye que el
Organismo Regulador ignora el verdadero monto de la inversión desarrollada al presente.
Tal situación ha sido reconocida incluso por el Organismo Regulador. A modo de
ejemplo se menciona lo manifestado por la Gerencia de Administración de Concesiones en su
Providencia 854/00, que en parte se transcribe: “Como consecuencia de no existir constancias
fehacientes del total invertido de conformidad con el Plan de Inversiones que constituye el
Anexo 3 del Contrato de Concesión, en virtud de sus dichos (del Concesionario) sobre mayores
inversiones, se le solicita que presente el detalle, a la fecha, del total invertido de conformidad
con el mencionado Anexo y que sean sus Auditores Externos quienes certifiquen el monto allí
consignado”.
Asimismo, en respuesta al cuestionario de comprobación final de inversión ejecutada al
31/12/2000: “la información que se incluye en las referidas planillas, representa una
“estimación” de las inversiones materializadas por el Concesionario... ”. (Nota ORSNA
757/01)
3.5.- De todo lo expuesto, se concluye:
3.5.1.- Que el Organismo Regulador no desarrolla una metodología eficaz para a cumplir su
obligación de fiscalizar la inversión desarrollada, según lo establece el Art. 14 del Decreto N°
375/97, lo que deriva en la falta de información sobre el verdadero monto de inversión ejecutado
por AA 2000.
3.5.2.- Que por lo tanto, el Organismo Regulador no cuenta a la fecha con una metodología de
trabajo que le permita afrontar la evaluación del cumplimiento de las metas de inversión del
primer trienio, obligación esta de significativa importancia a la hora de evaluar los objetivos que
el Estado se propuso para la privatización de los Aeropuertos del Sistema.
51
IV.4.- Inversión para los tres primeros años.
4.1.- El Trienio
No se comparte la interpretación realizada por el ORSNA sobre la fecha de inicio del
primer período del Plan de Inversiones y la forma en que deberá evaluarse su cumplimiento al
término del tercer período anual de la concesión (Res. ORSNA N° 250/00), por los motivos que
a continuación se detallan:
1- Los derechos de los concesionarios que prestan un servicio en forma monopólica o con
carácter exclusivo deben ser interpretados restrictivamente:
El ORSNA sostiene en los considerandos de la Resolución en análisis: “Que tal como se ha
visto, el penúltimo párrafo de la Cláusula 10.1 del Contrato de Concesión prevé una forma
especial para verificar el cumplimiento de las inversiones ofrecidas por el concesionario para
los tres primeros años de la concesión, consistente en un control único a su finalización, en vez
de un control anual como se prevé para los siguientes períodos de inversión". La causa que
motiva esta modalidad especial de verificación está dada por el hecho de que al redactarse los
términos del Contrato se previó la posibilidad de que el Concesionario no tomara posesión de
todos los aeropuertos simultáneamente con la aprobación del contrato, lo que hacía previsible
que no pudiera cumplir exactamente con el cronograma de inversión ofertado. Que por esta
razón le otorgó además del período de tiempo transcurrido entre la entrada en vigencia y el
inicio del primer año calendario posterior (coincidente como ya se ha dicho con el primer
período de inversiones), el beneficio de postergar la primer verificación de su cumplimiento
hasta la finalización del tercer período”.
Cabe destacar que el Contrato de Concesión establece sólo el primero de los dos beneficios
argüidos por el ORSNA. Ninguna norma contractual otorga el segundo plazo de gracia, el cual
surge tan sólo de una interpretación que efectúa dicho Organo Regulador.
2- La norma no hace mención a tres años calendarios completos:
52
La fecha de entrada en vigencia del Contrato de Concesión se produce el 13 de febrero de
1998, es decir un mes después del inicio del año calendario. Suponer, tal como lo hace el Organo
Regulador, que las obligaciones derivadas del primer período del plan de inversión deben
postergarse 11 meses a efectos de tener inicio al comienzo de un nuevo año calendario, resulta
una interpretación carente de todo sustento, máxime cuando la norma en ningún momento exige
que se tome -a los efectos de las inversiones para los primeros periodos- tres años calendarios
completos.
Si a ello se suma que las inversiones para dichos periodos son evaluadas al término del
trienio, la irrazonabilidad en la interpretación surge manifiesta.
3- Fecha de constitución de la Garantía de Cumplimiento del Plan de Inversión:
El Concesionario está obligado a constituir una garantía de cumplimiento del Plan de
Inversión cuyo monto es del 10% del compromiso de inversión para los primeros cinco años, en
dos períodos renovables de 30 meses.
La garantía fue constituida a partir de la fecha de entrada en vigencia del Contrato de
Concesión (13/02/98) y no desde el 1 de enero de 1999, fecha en que -según interpretación del
ORSNA- habría tenido inicio el primer Período de Inversiones, y por ende, comenzaría a
computarse la obligación de cumplimiento del Plan de Inversiones por parte del Concesionario.
El Organismo Regulador, a su vez, exigió su renovación al cumplirse 30 meses también desde la
entrada en vigencia del Contrato, y no desde el comienzo del primer año calendario completo de
la Concesión
4- La finalidad de la Concesión:
El Decreto N°375/97 mediante el cual se llama a Licitación Pública Nacional e
Internacional para otorgar la concesión de la explotación, administración y funcionamiento de un
conjunto de aeropuertos, hace mención en su considerando al sensible atraso que presenta la
infraestructura aeroportuaria del país, el cual considera, es directa consecuencia del estado de
emergencia económica en que se encuentra el Gobierno, con marcada escasez de recursos
53
públicos para atender los requerimientos indispensables para la modernización y crecimiento de
esa infraestructura. Para remediar dicha situación, considera pertinente la concurrencia de
capitales privados, quienes tendrán a su cargo allegar recursos para las necesidades de
infraestructura y modernización aeroportuaria, sin que ello importe erogaciones del sector
público.
De lo antes transcripto surge que la principal finalidad perseguida con la concesión es que
el consorcio adjudicatario efectúe las inversiones necesarias para adecuar las terminales aéreas a
las exigencias y recomendaciones emanadas de los tratados internacionales en la materia, así
como para dar respuesta a las necesidades que surjan como consecuencia del incremento del
tráfico aéreo en general. Dicha finalidad se ve desvirtuada por la interpretación efectuada por el
ORSNA. La prórroga de casi 11 meses -es decir el 30 % del plazo de ejecución total-, de una
meta de inversión que supera los 565 millones de dólares (monto mínimo a ejecutar) y para cuyo
incumplimiento se prevén contractualmente fuertes penalidades, al margen de la constitución de
depósitos a plazo fijo cuya renta favorece al Concedente, para el caso de postergar inversiones
(numeral 10.1 del Contrato), trae aparejado un evidente perjuicio económico para el Concedente.
A su vez, dicho perjuicio afecta al usuario, quién se verá privado por dicho lapso de los
beneficios que tales inversiones producirían en el servicio.
4.2.- El monto de la inversión denunciada.
Se observan significativos atrasos en el cumplimiento del Plan de Inversiones
Comprometido., ello sobre la base de la inversión denunciada por el Concesionario al 31 de
diciembre de 2000 , según los datos proporcionados por el ORSNA y con las reservas
comentadas en el numeral II.4 y las Observaciones (IV.3.3 y IV.3.4) sobre la confiabilidad de los
datos ,toda vez que además, la inversión denunciada incluye gastos de explotación.
Analizado por aeropuerto, se observa que los desvíos son mayores en los aeropuertos de
relativamente menor envergadura y que, en cambio,
en el Aeropuerto Jorge Newbery las
erogaciones denunciadas superan el comprometido pese a que aún no se ha resuelto el destino
de este aeropuerto.
54
•
Hechos Posteriores.
Con posterioridad a la Vista del ORSNA del informe en su instancia de proyecto y, en
virtud de una nota enviada por la Sra. Diputada Alicia Castro (30 de Abril de 2002), se ha
tomado conocimiento del Dictamen de la Comisión creada por Decreto N° 301/01, que tuvo por
objeto "promover una propuesta de conciliación entre el Estado Nacional y el consorcio
Aeropuertos Argentina 2000 S.A." en el que se consignan “inversiones no imputables al Plan
de Inversiones Comprometido" e “ inversiones imputables al Plan de Inversiones
Comprometido” en tanto que el ORSNA, no destacó ni aclaró en oportunidad de la tarea de
campo montos no imputables al Plan de Inversiones Comprometido ”1 .
Por tal motivo se solicitó al ORSNA (por Nota N° 179/02 AGN) que discrimine
entre las inversiones imputables al Plan de Inversiones Comprometido y las no incluidas como
tales al 31/12/00, requerimiento que fue reiterado por Nota N° 193/02 AGN por cuanto la
respuesta a la primera no se ajustaba a la fecha solicitada.
Es así que con relación a la documental recibida al respecto, por Notas ORSNA N°
0477/02 y 0530/02 de fechas 18/06/02 y 1/07/2002 respectivamente, cabe consignar:
•
Origen de la información: reconoce el ORSNA que los datos corresponden a "Inversiones
informadas por el Concesionario"
•
Monto de la inversión denunciada por AA2000: Consigna un monto de U$S 229.327.403 (sin
IVA) en tanto que el suministrado por el ORSNA en oportunidad de las tareas de campo
asciende a U$S 230.276.094,37.
•
Plan de inversiones comprometido: Informa que el monto comprometido en el 1er trienio de
la Concesión es de U$S 562.865.000 en tanto que para el auditor el mismo asciende, en igual
periodo, a U$S 565.128.000, señalándose que la diferencia corresponde al aeropuerto de
Córdoba.
•
Inversión imputable al Plan de Inversiones Comprometido (P.I.C.) al 31/12/00: Se informa
que del total denunciado por AA2000 (esto es, U$S 229,32 millones), sólo U$S 55.654.103
1
fs 215 a 320-Cuerpo 2 del Soporte Documental de los "Papeles de Trabajo" -Act 375/00 -Bibliorato 4
55
corresponden al P.I.C.; de modo que el resto de la inversión (U$S 173.673.300), no resulta
imputable al Plan de Inversiones Comprometido por el Concesionario.
•
Cabe consignar que en la Nota de respuesta (ORSNA N°0477/02), el Organismo hace
reserva sobre el monto de la inversión informada, y advierte sobre la falta de criterios
definitivos para la imputación de los ítems al Plan de Inversión contractual, ya que como
afirma, está actualmente "abocado al análisis y evaluación de las inversiones informadas por
el Concesionario" .
Señala asimismo que "se ha requerido a AA2000 documentación
faltante, tal como costos finales, planos conforme a obra, certificados, órdenes de compra,
etc…" por lo que al decir del propio Organo de Control, aún no se ha determinado en forma
fehaciente, la inversión realizada por AA2000.
Dicha advertencia concuerda por otra parte,
con la respuesta del ORSNA a las
Observaciones del informe de auditoría sobre la falta de confiabilidad de los montos de
inversión (en Limitaciones al Alcance y numeral 3 del acápite IV- Observaciones).
•
Más allá de la determinación que realice el ORSNA respecto a las inversiones no imputables
al P.I.C., corresponde reafirmar lo expresado en el acápite de Observaciones, IV.4 - numeral
4."La finalidad de la Concesión" y 4.3 "Expediente ORSNA 177/99: Obras adicionales a
descontar del canon" respecto a la improcedencia de la pretensión de AA2000, de que las
erogaciones que superen el monto global comprometido en el Plan de Inversiones, sean
consideradas como obras adicionales a descontar del canon.
4.3.- Expediente ORSNA 177/99: “Obras adicionales a descontar del canon”
De la normativa del Pliego de Licitación y del Contrato de Concesión puede concluirse que:
•
El Estado al momento de otorgar la concesión tuvo en cuenta que el contratista fuera un
sujeto calificado, que entendiera el negocio aeroportuario y los riesgos que derivan del
mismo.
•
La Concesión es otorgada a exclusivo riesgo del Oferente.
56
•
La aceptación de la oferta no implica compromiso o responsabilidad alguna por parte del
Concedente en lo que respecta al Plan de Inversión y al Plan Comercial.
•
Conforme lo expresa el Punto 4.4. de las Reglas Generales de la Licitación contenidas en el
Pliego, la presentación como postulante implicaba la declaración de conformidad y expresa
aceptación con todos los documentos correspondientes al grupo de aeropuertos objeto de la
licitación, con todos los documentos que integran el Pliego, como así también la renuncia a
plantear cualquier tipo de reclamo basado en la falta
de correspondencia entre los
documentos, inventarios o estados de los bienes a cuyo respecto se ha prestado conformidad.
•
Es exclusiva responsabilidad del Concesionario realizar las inversiones ofertadas, dentro del
plazo de ejecución previsto.
•
Los costos por obras, instalaciones, mantenimiento y provisiones de equipamiento no
previstos en el Plan de Inversión quedan a cargo exclusivo del Concesionario.
•
El único supuesto de descuento en el canon existente en el Contrato de Concesión es el
previsto por gastos ambientales que surjan como consecuencia de la corrección de los efectos
de situaciones ambientales preexistentes a la Toma de Tenencia y una vez definida la línea de
base ambiental.
Es de destacar que todo lo expresado anteriormente no pudo haber sido desconocido por el
Concesionario ni dejado de evaluar al momento de efectuar su oferta. Por ende, el argumento
esgrimido por Aeropuertos Argentina 2000 S.A. respecto de la necesidad de “arbitrar un
mecanismo que permita garantizar el equilibrio de la ecuación económica financiera”, carece de
todo sustento y surge irrazonable. Asimismo, no puede omitirse considerar que el principio de la
incolumnidad de la ecuación económica financiera debe funcionar tanto a favor del
concesionario como de los usuarios -que son la otra parte de la relación jurídica y económica
real. Por ende, si en ausencia de suficiente y adecuado sustrato fáctico y normativo, se aumentan
tarifas, descuenta canon, prorrogan plazos, disminuyen, perdonan o prorrogan inversiones o
multas al contratista, dichas medidas lesionan los derechos e intereses de los usuarios, por quién
57
el Organismo Regulador debe velar. (conf. Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho
Administrativo, Tomo 2, Ed. Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1998,
cap.VI, p. 41).
Al considerar la solicitud formulada por AA2000, el ORSNA, abrió a prueba las
actuaciones, sin tener en cuenta el marco normativo que resulta aplicable al planteo efectuado.
Por el contrario, debería haber declarado la cuestión como improcedente y rechazar la pretensión
del Concesionario, sin necesidad de llevar el trámite al terreno del análisis fáctico.
La necesidad de realizar las obras no debería haberse encausado de la forma en que lo
fue, toda vez que es el propio Concesionario quien invoca tal necesidad, quedando, en
consecuencia, contractualmente obligado a realizarlas a su exclusivo cargo, previa autorización
del ORSNA.
Por todo ello, se entiende que el ORSNA no ha respondido en forma adecuada al planteo del
Concesionario referido a la financiación de las obras propuestas. (Aclaraciones Previas,- III.4.3)
IV.5.- Canon.
5.1.- A la fecha de cierre de las operaciones de campo, el Concesionario adeudaba, en concepto
de Canon Básico, la suma de U$S 104.440.881,73, según el detalle que sigue:
Vencimientos (3 cuotas, U$S 85.560.500 cada una)
U$S 256.681.500,00
Pagado y/o reconocido por el ORSNA
U$S 182.623.213,94
Adeudado por los tres semestres auditados
U$S 74.058.286,06
Adeudado por saldo 2° cuota
U$S
Total adeudado al 30/06/2001
U$S 104.440.881,73
30.382.595,67
5.2.- El ORSNA ha intimado al Concesionario al pago de todas las sumas detalladas
precedentemente. No obstante, este último ha interpuesto sendos Recursos de Reconsideración
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(rechazados en todos los casos) y de Alzada, que a la fecha de cierre de esta auditoría se
encontraban pendientes de resolución en la órbita del Concedente.
Cabe señalar que no obstante encontrarse pendiente de resolución los recursos de alzada
antes mencionados, el acto mediante el cual el Organismo Regulador intima al Concesionario a
hacer efectivo el pago, goza de la presunción de legitimidad y de la fuerza ejecutoria a que hace
mención el artículo 12 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Así, dicho artículo establece: “El acto administrativo goza de presunción de legitimidad,
su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios –
a menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la intervención judicial- e impide que los
recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una
norma expresa disponga lo contrario. Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o a
pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés
público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una
nulidad absoluta.”
Debe tenerse presente, además, que el único supuesto que prevé el Contrato de Concesión
de suspensión de la ejecutoriedad de los actos dictados por el ORSNA se refiere a “sanciones de
índole pecuniaria”, cuya exigibilidad se encuentra condicionada a que la decisión se encuentre
firme en sede administrativa. Como se puede apreciar, este supuesto es distinto del analizado en
la presente. En el caso en análisis se esta exigiendo al Concesionario el cumplimiento de una
obligación prevista contractualmente, más allá de las sanciones a que puede dar lugar su
cumplimiento defectuoso o tardío.
5.3.- Similar criterio sustenta la Gerencia de Asuntos Jurídicos del ORSNA, en su dictamen
G.C.A.J. N° 18/01 cuando expresa: “Corresponde agregar por último que la interposición del
recurso bajo análisis no tiene efectos suspensivos sobre el cumplimiento de la obligación que se
le exige, por lo que la intimación cursada mantiene plena vigencia devengando la obligación
incumplida los intereses por mora correspondientes desde la fecha en que debió efectuarse su
pago, esto es el 30 de Enero de 2001, y demás efectos que surgen del Contrato de Concesión.”
59
Sin embargo, el Organismo Regulador no ha avanzado en ningún caso más allá de la
intimación de pago, sin utilizar mecanismos que la Ley de Procedimientos Administrativo y el
mismo contrato de concesión prevé para supuestos de incumplimiento contractual.
5.4.- El Alcance y la significación económica del Recurso Administrativo Previo presentado por
el Concesionario ante la Jefatura de Gabinete de Ministros el 21 de Diciembre de 2000 (fs. 13
del Anexo I del Expediente 22/99), amerita el siguiente comentario:
El referido reclamo, en su décima parte (petitorio), al numeral 7, pide textualmente:
“Haga lugar al reclamo por desequilibrio y ruptura de la ecuación económica financiera del
contrato, disponiendo el reconocimiento definitivo y el pago de los daños y perjuicios
contractuales sufridos y el reajuste por reducción y actualización definitiva del canon
contractual por el tiempo pendiente de concesión, con la disminución del 61,9 % como
contrapartida justa y equitativa del desequilibrio y proporcionalidad de las nuevas
contraprestaciones recíprocas a medida de la magnitud e incidencia de los incumplimientos
parciales de las obligaciones y garantías a cargo del Estado Nacional Concedente.”
Surge del párrafo transcripto el “alcance” del reclamo: está referido a la totalidad de las
cuotas de canon básico pendientes de pago al 21 de Diciembre de 2000.
En cuanto a su significación económica, resulta:
N° de cuotas pendientes. Periodo
21/12/00 a final
de la Concesión
Valor de cada
cuota.
55
85.560.500
Total
Reducción pretendida por AA200.
U$S
U$S
4.705.827.500
61,9%
U$S 2.912.907.222,50
5.5.- No consta que el ORSNA, pese a la situación de endeudamiento que mantiene el
Concesionario, haya procedido a liquidar intereses por mora ni a gestionar dicho pago.
60
5.6.- Tampoco ha desarrollado acciones para el efectivo cobro de las deudas por Actualización
del Canon Básico.
5.7.- La redacción del Art. 2° de la Res. ORSNA N° 271/99 es confusa, toda vez que no es claro
el alcance de la expresión “créditos fiscales del Impuesto al Valor Agregado atribuibles a las
operaciones de uso de aerostación para vuelos internacionales que excedan los mencionados en
la Resolución ORSNA 161/99”. En efecto, una interpretación literal del párrafo que se comenta
llevaría a determinar el monto a compensar anualmente como la totalidad de los créditos fiscales
que devienen no computables por imperio del Decreto N° 1228/98 menos el importe del Ajuste
Anual (Art. 12) que se consigne en la declaración jurada presentada en diciembre de cada año;
procedimiento que, por otra parte, no se ha empleado en ninguno de los reclamos de
compensación presentados por AA2000.
Asimismo, probablemente por un error material, donde dice “de acuerdo con una
correcta apropiación de costos”, debería decir, a estar por la consulta vinculante de la AFIP, “de
acuerdo con una correcta apropiación de créditos fiscales por centro de costos”.
5.8.- Respecto del procedimiento utilizado para determinar el monto a compensar anualmente
como créditos fiscales no computables (Dto.N°1228/98), que implica apropiar los costos en
función de su destino y luego en función de la afectación de los mismos a los vuelos
internacionales, se cree oportuno comentar que ello requiere la aplicación de criterios técnicos
(superficie, volumen, cantidad de pasajeros, otros), cuya adecuación excede el dictamen de esta
auditoría, y como tal requieren una validación expresa del ORSNA en cuanto a su razonabilidad
técnica y adecuación a las normas impositivas, en salvaguarda del interés del Concedente.
5.9.- Si bien se ha omitido el expreso mandato del Dto.N° 437/92 de que en los Pliegos de
Condiciones “deberá incluirse en forma expresa la obligación…del Concesionario…de
depositar directamente el 30%…del canon…a la orden del Sistema Único de Seguridad Social”,
los Pliegos no contienen disposición alguna en contrario, por lo que prevalece lo dispuesto en la
Ley 23.966.
61
En ninguno de los pagos realizados por el Concesionario en concepto de Canon, se
depositaron las sumas que corresponden al Sistema Unico de Seguridad Social, según las
previsiones de la Ley 23.966 y su Decreto Reglamentario.
En consecuencia el Sistema Único de Seguridad Social sufrió un perjuicio económico al
no poder contar con los recursos que la legislación vigente le destina.
IV.6.- Seguros Obligatorios.
6.1.- La Gerencia de Administración de las Concesiones, a través de la Providencia GAC 173/00
del 23/5/2000 elevó un proyecto de nota dirigida al Concesionario en la que expresa que “…de
acuerdo con lo conversado, resultaría prudente elevar el monto de la cobertura por
Responsabilidad Civil, llevando la suma asegurada, como mínimo a U$S 450.000.000…”, sin
fundamentar tal monto. Sin embargo, no hay constancias que se realizara dicha comunicación.
6.2.- El ORSNA no se expide a través de un acto administrativo sobre la aprobación o rechazo de
las condiciones de renovación de las pólizas, con lo cual, conforme lo prescripto por el Art. 10°
de la Ley de Procedimientos Administrativos, debe interpretarse que las condiciones de
contratación de las pólizas no han sido aprobadas por el ORSNA.
6.3.- A la fecha de cierre de los procedimientos de campo, no se encuentran incorporadas al
Expediente ORSNA 479/98 las actuaciones relativas a la renovación de las pólizas de
Responsabilidad Civil y de Todo Riesgo Operativo con vencimiento el 26/5/2001, por lo que se
presume que dichas pólizas no se renovaron oportunamente.
IV.7.- Garantías.
7.1.- Garantía de Cumplimiento del Contrato:
7.1.1.- El Organismo Regulador actuó con morosidad en la gestión por cuanto el vencimiento de
la Fianza original operó de pleno derecho el día 15/05/00, con lo cual, a estar por la normativa
contractual comentada en las aclaraciones previas, el concesionario debió renovarla como
máximo el día 15 de Marzo de 2000. El ORSNA hace la intimación el 18 de Mayo, y el
62
concesionario acompaña la fianza el día 24 de Mayo de 2000, con lo cual, entre el 15 y el 24 de
Mayo de 2000 el Estado Nacional se vio privado de la correspondiente Garantía de
Cumplimiento de Contrato, sin que el ORSNA haya desarrollado acción alguna tendiente a evitar
esta situación con la anticipación debida.
7.1.2.- Se observa además que, tal garantía no fue constituida conforme lo dispone el Contrato
de Concesión, toda vez que, como ya se ha dicho, el numeral 21.1, último párrafo, impone la
obligación de renovar la garantía con una antelación mínima de 60 días. Por otra parte el
ORSNA omitió, informar al Concedente sobre la solicitud de readecuación del monto de la
garantía formulada por AA2000. (Nota ORSNA 1064/00 del 6/7/00)
7.1.3.- No se tiene constancia que la renovación de la Garantía haya sido aprobada por la Jefatura
de Gabinete de Ministros, tal como lo establece el Contrato de Concesión; ni que hubiera una
delegación de funciones a favor del ORSNA que permita a éste aprobar las condiciones de
renovación de las garantías.
7.2.- Garantía de Cumplimiento del Plan de Inversión
7.2.1.- El Concesionario renovó la Garantía de Cumplimiento del Plan de Inversiones por un
monto inferior al indicado por el ORSNA; la diferencia es de 30 millones de Dólares
aproximadamente.
7.2.2.- Si bien el ORSNA intimó al Concesionario para que adecue el monto de la garantía, el
Concesionario no ha respondido satisfactoriamente a dicha intimación.
7.2.3.- El ORSNA no cuenta con un sistema de control de flujos de inversión que le permita
establecer en forma fehaciente el monto de la Garantía de Cumplimiento del Plan de Inversión.
Por este motivo no ha podido aún resolver la controversia planteada hace más de 10 meses. Los
únicos datos que posee acerca de los montos invertidos por el Concesionario, según lo reconoce
el mismo Organismo, son los que surgen del Balance General de la Empresa, los que no
permiten determinar si esos montos corresponden en su totalidad al Plan de Inversión
contractual.
63
IV.8.- Aspectos Societarios.
Del relato de hechos efectuado en Aclaraciones Previas surge que la actuación del
Organo Regulador es negligente y tardía, lo que determina que sus funciones como Organo de
Control del Sistema Aeroportuario resulten poco eficientes. Así:
1. En el dictado de la Resolución N° 106/00-ORSNA
Si bien es cierto que, en principio, las relaciones internas de la sociedad resultan ajenas a
las tareas de control asignadas al ORSNA, tal principio cede cuando mediante el mismo se puede
violentar una norma contenida en un contrato de concesión que tuvo en miras, al momento de su
inclusión, dar una adecuada protección al interés público comprometido en la concesión -en el
caso en análisis, mantener por un lapso de tiempo la igualdad en la participación accionaria de
quienes han sido evaluados en sus condiciones económicas y técnicas, y seleccionados por el
Estado para prestar un servicio público.
Si a ello se suma que versiones periodísticas hacían referencia a una supuesta venta de
acciones en violación a la normativa existente, no resulta razonable que el Organo Regulador no
solicitara copia de los usufructos a constituirse a efecto de pronunciarse sobre los mismos, y de
ser necesario, tomar los recaudos que permitan garantizar la composición accionaria inicial.
Menos razonable resulta aún la decisión de archivar las actuaciones, cuando distintos
medios periodísticos, como los mismos accionistas del consorcio adjudicatario, denunciaron que
los usufructos implican el otorgamiento del derecho a voto a terceros extraños al consorcio –el
Sr. Eduardo Eurnekian- quién adquiere, en tal caso, el 55% de los derechos de Aeropuertos
Argentina 2000, lo que implica en la práctica, el poder de decisión y control del consorcio
adjudicatario del servicio aeroportuario.
2- En el dictado de la Resolución N° 188/00-ORSNA
Del análisis efectuado no surgen elementos que demuestren que el ORSNA haya
instrumentado mecanismos idóneos que garanticen el efectivo cumplimiento de lo dispuesto en
la Resolución N° 188/00, y en consecuencia del numeral 17.2 del Contrato de Concesión ya que
la decisión del Organo Regulador de establecer la inoponibilidad de los usufructos a que hace
64
mención la Resolución, no impide que el usufructuario sea quién ejerza los derechos políticos en
una medida que le otorga el control de la sociedad, en abierta contradicción con la normativa
vigente, y sin que le alcance responsabilidad alguna frente al Estado Nacional.
IV.9. Incumplimiento de la Autoridad Regulatoria:
Por último, cabe concluir de todo lo expuesto, que la Autoridad Regulatoria no cumplió
acabadamente con sus funciones legales de fiscalización y control del accionar del concesionario
emanadas del contrato y el marco normativo aplicable, no obstante la verificación de
incumplimientos reiterados en sus obligaciones. Nada de lo expresado mengua o atenúa la
responsabilidad de la concesionaria respecto a los incumplimientos de sus obligaciones
contractuales.
IV.10.- Hechos Nuevos:
Ya en instancia de aprobación del presente informe, con fecha 21 de Agosto del corriente
año, se publica en el Boletín Oficial de la República Argentina, el Decreto n° 1535/2002 por el
cual se dispone la constitución de una Comisión integrada por representantes de la Jefatura de
Gabinete de Ministros, de la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación, de la
Procuración del Tesoro de la Nación , del Organismo Regulador del Sistema Nacional de
Aeropuertos (ORSNA) y de la Comisión Bicameral de Reforma del Estado y Seguimiento de las
Privatizaciones, a los efectos de llevar a cabo la renegociación del Contrato de concesión
oportunamente celebrado con el consorcio “Aeropuertos Argentina 2000 S.A”.
El mencionado Decreto fue parcialmente modificado por Decreto 1622 publicado en el
Boletín Oficial del 3 de setiembre de 2002.
V.- RECOMENDACIONES
V.1.- Planes Maestros.
1.1.- Realizar de manera inmediata las acciones que conduzcan a la aprobación de los Planes
Maestros, previo cumplimiento de la Recomendación 4.2.
65
V.2.- Control de Calidad de Proyectos y Obras.
2.1.- Aplicar el procedimiento de gestión de proyectos prescripto por la Resolución ORSNA N°
255/00.
2.2.- Formular, aprobar por Resolución, y aplicar un “procedimiento de inspecciones” que, con
base en el apego a las reglas técnicas de aplicación en la materia, constituya un instrumento
idóneo para:
•
Controlar la cantidad y calidad de los materiales y técnicas constructivas empleadas, como
así también la sujeción de las obras a los planos aprobados.
•
Servir de base técnica a una metodología de validación de inversiones.
2.3.- Adecuar el plantel de inspectores, tanto en su número como en su calificación profesional,
a la importancia, significación económica, complejidad técnica y dispersión geográfica de las
obras a ejecutar.
V.3.- Control de Inversiones.
3.1.- Desarrollar un sistema de control de inversiones con las características que a continuación
se esbozan:
a) Debe ser autónomo, esto es, conducir a una validación de los montos de inversión
denunciados por el Concesionario.
b) Debe apoyarse en operaciones técnicas propias, con base en las recomendaciones
efectuadas al numeral V.2., y permitir tanto la valoración desde el punto de vista de los valores
dinerarios, como de su efectiva aplicación a las obras a los que se imputa.
3.2.- En relación al “Convenio de Asistencia Técnica” con SIGEN, se ha opinado que si bien
dicho convenio no es autosuficiente para fiscalizar las inversiones, tarea propia del Organismo
Regulador, puede ser un complemento útil para esta tarea. Para ello deberá ajustarse a las
siguientes premisas:
66
a) Dada las limitaciones expresadas por la Sindicatura, deberá remitir a ese Organismo,
para cumplir su encomienda, información completa y detallada de las obras a valorizar.
b) Encomendar a la SIGEN la valorización de obras a ejecutar, para contar con los
informes de SIGEN al momento de evaluar los proyectos ejecutivos en Fase III (Res.N° 255/00),
y con base en éstos aprobar o no los presupuestos de obra.
3.3.- Desarrollar y poner en conocimiento del Concesionario un “Instructivo” en el cual se
definan los rubros que se consideran gastos de explotación a fin de que no sean incluidos en las
denuncias de inversión; facilitando así las operaciones posteriores de validación.
V.4.- Inversión para los tres primeros años.
4.1.- Instar al Concesionario a adecuar el ritmo de ejecución de las inversiones a lo previsto en el
Plan de Inversiones del Contrato de Concesión, o a lo establecido en los Planes Maestros, cuando
éstos sean aprobados en vistas a los retrasos en las inversiones.
4.2.- Resolver la pretensión de AA2000 de solventar obras adicionales descontando estas
inversiones del Canon, con arreglo a la normativa vigente.
V.5.- Canon.
5.1.- Exigir el pago de las acreencias en concepto de Canon Básico y ejecutar la garantía, sin
limitar su accionar a la mera intimación de pago.
5.2.- Proceder a la liquidación y posterior gestión de cobro (aun en los términos de la
recomendación anterior) de los intereses por mora en el pago del Canon Básico.
5.3.- Revisar sus Resoluciones ORSNA N° 271/99 y N° 65/00, en orden a lo expuesto en la
Observación 5.7. y sus correspondientes Aclaraciones Previas.
67
5.4.- Dada la Observación 5.8., el procedimiento para compensar créditos fiscales deberá
validarse expresamente por el ORSNA en cuanto a su razonabilidad y adecuación a las normas
impositivas.
5.5.- Dictar los Actos Administrativos necesarios a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por la
Ley Nº 23.966-art. 31 y el Decreto N° 437/92-art. 9.
V.6.- Seguros Obligatorios.
6.1.- Exigir en forma urgente la renovación de las pólizas de Responsabilidad Civil y de Todo
Riego Operativo con vencimiento el 26/5/01. En el futuro, el ORSNA deberá expedirse, con la
suficiente anticipación al vencimiento de las coberturas vigentes, aprobando o rechazando, en su
caso, las condiciones de renovación de las pólizas de seguro a contratar por el Concesionario.
6.2.- Mantener actualizado el monto de la cobertura.
V.7.- Garantías.
7.1.- Garantía de Cumplimiento de Contrato
7.1.1.- Arbitrar las acciones tendientes a evitar, en el futuro, situaciones de desprotección del
poder Concedente como la comentada en la Observación 7.1.1, asegurando que el Concesionario
cumplimente la renovación de la Garantía de Cumplimiento de Contrato con la anticipación
prevista contractualmente.
7.2. Garantía de Cumplimiento del Plan de Inversión
7.2.1.- Intimar al Concesionario al cumplimiento de su obligación de constituir la Garantía de
Cumplimiento del Plan de Inversiones en las condiciones establecidas en el Contrato, y aplicar
las sanciones correspondientes en caso de mora en el cumplimiento.
7.2.2.- Optimizar el sistema de control de los flujos de inversión, a fin de poder determinar en
forma concluyente el monto por el cual el Concesionario debe constituir la Garantía de
Cumplimiento del Plan de Inversiones.
68
V. 8.- Aspectos Societarios.
Es evidente que el Concedente, al evaluar cada una de las ofertas, tuvo en cuenta las
condiciones económicas y técnicas de los consorcios oferentes, como así también de cada uno de
las sociedades accionistas que conformaban dichos consorcios. Ello se materializa en las
restricciones establecida en el Contrato de Concesión a la transferencia de acciones, como en la
necesidad de mantener el operador técnico durante los primeros cinco años de la Concesión. A
efectos de que no se viole la normativa vigente, ni ponga en riesgo el interés público
comprometido, se recomienda:
1) Verificar que se mantenga la composición accionaria original, cuidando que mediante actos
jurídicos simulados, no se desvirtúe la finalidad buscada por la norma.
V. 9.-Incumplimiento de la Autoridad Regulatoria.
Dar adecuado cumplimiento al marco regulatorio en lo que respecta a la Fiscalización y el
control del accionar del concesionario, aplicando y/o recomendando, cuando corresponda, las
medidas que, por la naturaleza de los incumplimientos, especialmente su entidad y reiteración,
puedan encuadrar en las distintas hipótesis de la relación concedente-concesionario previstas en
el contrato.
A LA JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS
ƒ
Aprobar la renovación de la Garantía de Cumplimiento del Contrato tal como lo establece el
Numeral 21 del Contrato de Concesión.
ƒ
Resolver a la brevedad el reclamo administrativo previo interpuesto por AA2000 con fecha
22/12/00 y las consultas que le efectuara el ORSNA a efectos de dar certeza sobre las
obligaciones del Concesionario.
AL MINISTERIO DE ECONOMIA
69
ƒ
Resolver a la brevedad los recursos interpuestos por el Concesionario contra actos
administrativos del ORSNA.
VII.-LUGAR Y FECHA: Buenos Aires, 11 de setiembre de 2002.
70
ANEXO I
Aeropuertos integrantes del grupo “A” Del Sistema Nacional de Aeropuertos
1- Aeroparque
18.- Puerto Madryn
2.- Bariloche
19.- Reconquista
3.- Catamarca
20.- Resistencia
4.- Comodoro Rivadavia
21.- Río Cuarto
5.- Córdoba
22.- Río Gallegos
6.- Esquel
23.- Río Grande
7.- Ezeiza
24.- Salta
8.- Formosa
25.- San Fernando
9.- General Pico
26.- San Juan
10.- Iguazú
27.- San Luis
11.- Jujuy
28.- San Rafael
12.- La Rioja
29.- Santa Rosa
13.- Malargüe
30.- Santiago del Estero
14.- Mar del Plata
31.- Tucumán
15.- Mendoza
32.- Viedma
16.- Paraná
33.- Villa Reynolds
17.- Posadas
71
ANEXO II
SEGUROS CONTRATADOS POR EL CONCESIONARIO EN EL PERÍODO
AUDITADO
1) SEGURO DE RESPONSABILIDAD CIVIL.
Tuvieron vigencia dos pólizas, ambas contratadas a La Buenos Aires Seguros:
♦ Primera Póliza
Vigencia: 27/05/1999 a 26/05/2000
Póliza N°: 45252
Límites de responsabilidad:
a) Responsabilidad Aeronáutica: U$S 300.000.000: por todo y cada siniestro, limitado a la
misma suma por el total de siniestros durante el período de la póliza
a1) U$S 300.000.000 por daños a bienes
a2) U$S 25.000.000: por daños personales
b) Resp. No Aeronáutica: U$S 25.000.000
Deducibles: $ 10.000 en relación a daños a bienes
Otras cláusulas: El asegurador notificará al Estado Nacional ante cualquier omisión de
AA2000. A partir de la notificación, la póliza permanecerá vigente por 15 días a fin de subsanar
la omisión.
Prima: U$S 260.385
♦ Segunda Póliza
Vigencia: 27/05/2000 a 26/05/2001
Póliza N°: 46368
Límites de responsabilidad:
a) Responsabilidad Aeronáutica: U$S 300.000.000: por todo y cada siniestro, limitado a la
misma suma por el total de siniestros durante el período de la póliza
a1) U$S 300.000.000 por daños a bienes
a2) U$S 25.000.000: por daños personales
b) Resp. No Aeronáutica: U$S 25.000.000
Deducibles: $ 10.000 en relación a daños a bienes
Otras cláusulas: El asegurado notificará al Estado Nacional ante cualquier omisión de AA2000.
A partir de la notificación, la póliza permanecerá vigente por 15 días a fin de subsanar la
omisión.
Prima: U$S 363.024
2) SEGURO DE BIENES
Denominado en la póliza "Todo Riesgo Operativo", corresponde al seguro sobre los bienes
otorgados en concesión, y cubre todo riesgo sobre los mismos.
Tuvieron vigencia dos pólizas, ambas contratadas a La Buenos Aires Seguros:
72
♦ Primera Póliza
Vigencia: 26/8/99 a 27/5/2000
Póliza N°: 515.736
Valores asegurados:
Edificios y contenidos:
U$S 502.204.979
Pavimentos:
U$S 440.000.000
Total:
U$S 942.204.979
Límites de responsabilidad:
a) Terremoto: U$S 25.000.000 (sólo pavimentos)
b) Remoción de escombros: U$S 2.500.000
c) Gastos extraordinarios: U$S 5.000.000
d) Gastos de aceleración: U$S 5.000.000
e) Equipos electrónicos: U$S 2.500.000
f) Robo: U$S 250.000
g) Transporte de bienes: U$S 500.000
h) Traslados temporarios: U$S 500.000
i) Extinción de incendio: U$S 2.500.000
j) Honorarios profesionales: U$S 250.000
Deducibles: U$S 25.000
Otras cláusulas: El asegurado notificará al Estado Nacional ante cualquier omisión de AA2000.
A partir de la notificación, la póliza permanecerá vigente por 15 días a fin de subsanar la
omisión.
Prima: U$S 170.572
Participación: LBA 40%, La Meridional 30%, y Zurich 30%.
♦ Segunda póliza
Vigencia: 27/5/2000 a 26/5/2001
Póliza N°: 518.589
Valores asegurados:
Edificios y contenidos:
U$S 434.630.000
Ampliaciones:
U$S 93.100.000
Pavimentos:
U$S 416.000.000
Total:
U$S 943.730.000
Límites de responsabilidad:
a) Daños e incendio por terremoto: U$S 25.000.000 (sólo pistas y/o pavimentos)
b) Remoción de escombros: U$S 2.500.000
c) Gastos extraordinarios: U$S 5.000.000
d) Gastos de aceleración: U$S 5.000.000
e) Equipos electrónicos: U$S 2.500.000
f) Robo: U$S 250.000
g) Transporte de bienes: U$S 500.000
h) Traslados temporarios: U$S 500.000
i) Extinción de incendio: U$S 2.500.000
j) Honorarios profesionales: U$S 250.000
73
k) Rotura de maquinarias: U$S 500.000
Deducibles: U$S 100.000
Otras cláusulas: El asegurado notificará al Estado Nacional ante cualquier omisión de AA2000.
A partir de la notificación, la póliza permanecerá vigente por 15 días a fin de subsanar la
omisión.
Prima: U$S 201.677
Participación: LBA 40%, La Meridional 30%, y Zurich 30%
3) SEGURO DE RESPONSABILIDAD CIVIL POR OBRAS
También denominado Seguro de Obra o Seguro de Ingeniería, fue contratada una póliza en el
período auditado:
Vigencia: 36 meses desde 15/7/99 (vto. 14/7/2002)
Póliza N°: 44.727
Límites de responsabilidad:
1) Daños Materiales: U$S 250.000.000
Remoción de escombros: U$S 5.000.000
Propiedad adyacente: U$S 2.000.000
Endoso 006 (Horas extra): 150% del monto del daño con un máx. de U$S 5.000.000
Endoso 007 (Flete aéreo): U$S 1.000.000
Error de diseño U$S 5.000.000
Bienes de terceros: U$S 3.000.000
Bienes almacenados: U$S 3.000.000
2) Responsabilidad Civil: U$S 300.000.000
RC Empleador 3.000.000 con un límite de 200.000 por persona, en exceso de las pólizas de ART
Deducibles:
1) Daños Materiales:
Coberturas B y C 30.000
Pruebas: 30.000
Mantenimiento: 15.000
Transporte Terrestre: 5.000
Otras causas: 15.000
Maquinarias y obradores: 25.000
Equipos de contratistas: 25.000
2) Responsabilidad Civil
30.000 para daños a cosas
20.000 para daños a aeronaves
Otras cláusulas: El asegurado notificará al Estado Nacional ante cualquier omisión de AA2000.
A partir de la notificación, la póliza permanecerá vigente por 15 días a fin de subsanar la
omisión.
Prima: U$S 830.892
4) SEGURO DE RIESGOS DE TRABAJO
Hoy comprendido en la Ley de Riesgos del Trabajo, se encuentra vigente el Contrato celebrado
por AA2000 con "La Caja ART", en las siguientes condiciones:
74
1) Suma fija por trabajador: $3,43
2) Porcentaje sobre masa salarial: 0,82 %
1) Fondo fines específicos (Dec. 590/97): $ 0.60
75
76