2004_125info.pdf

INFORME DE AUDITORIA
AL SEÑOR MINISTRO DE RELACIONES
EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL
Y CULTO
Dr. Rafael BIELSA
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156, la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION procedió a efectuar un examen en el ámbito de las
áreas de los organismos nacionales y secciones nacionales de los órganos del MERCADO
COMÚN DEL SUR que intervienen en el circuito operativo relacionado con las transferencias
nacionales a la Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM), con el objeto que se detalla en el
apartado 1.
1- OBJETO DE AUDITORIA
En el marco de los acuerdos suscriptos por las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de los
países del Mercosur, Bolivia y Chile se ha procedido al examen de la regularidad y legalidad de
las tareas realizadas por los organismos gubernamentales involucrados en las actividades de
tramitación, control y seguimiento de las operaciones relacionadas con la remisión de las
contribuciones financieras nacionales a la SAM desde la primera remesa del año 1997 hasta
diciembre de 2002 a los fines de evaluar la eficacia, eficiencia y economía con las que las
actividades se desarrollan.
A continuación se detallan las tareas integrantes de las actividades analizadas y llevadas a cabo
por:
v Organismos Nacionales intervinientes en el proceso bajo auditoría:
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-Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto:
-Ministerio de Economía
v Organismos Comunitarios
-Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM)
-Grupo Mercado Común (GMC)
A-TRAMITACIONES: involucra las tareas de aprobación presupuestaria por parte de los
organismos comunitarios, el diligenciamiento de la cancelación de la contribución nacional al
órgano comunitario por parte de los organismos nacionales, la SAM y el GMC y la emisión de
información por parte de organismos nacionales y la Secretaría Administrativa del MERCOSUR
(SAM).
B-SEGUIMIENTO Y CONTROL: comprende tareas inherentes a asegurar el correcto
desenvolvimiento de las operaciones y las acciones de los distintos organismos nacionales y
órganos del MERCOSUR, orientados a dar cumplimiento a las obligaciones financieras de la
República Argentina en materia de aportes a la SAM:
2-ALCANCE DEL EXAMEN
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la AUDITORIA
GENERAL DE LA NACION, aprobadas por la Resolución N° 145/93 dictada en virtud de las
facultades conferidas por el artículo 119 inciso d) de la Ley 24.156, habiéndose realizado los
siguientes análisis, practicando los procedimientos indicados en cada caso teniendo en cuenta la
totalidad de las remesas financieras desde el año 1997 hasta diciembre de 2002:
2.1 – Análisis normativo de la estructura orgánico funcional y de las actividades auditadas a
fin de verificar en cada uno de los organismos actuantes:
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2. 1. a. - Si la estructura orgánico funcional recoge en su diseño los fines perseguidos por el
marco general normativo vigente.
2. 1. b. - Si la organización está dotada de la debida competencia.
2. 1. c. - Si el diseño de la estructura orgánico funcional toma en cuenta los principios que rigen
en la materia.
2. 1. d. – Si existen normas que regulen procedimientos y abarquen los distintos aspectos
relacionados con las actividades auditadas: secuencias, plazos, competencia, registro y archivo.
2. 1. e - Si existe articulación de actividades entre los Ministerios de Economía y de Relaciones
Exteriores Comercio Internacional y Culto en el circuito operativo analizado.
2. 1. f - La existencia de articulación de actividades entre los Ministerios citados y la SAM.
2.2- Análisis funcional de la estructura y de las actividades auditadas a fin de verificar en
cada uno de los organismos actuantes:
2. 2. a. - Si a través del funcionamiento se cumple con el marco normativo.
2. 2. b. - Si existen estructuras orgánico funcionales informales.
2. 2. c. - Si existen procedimientos informales y alternativos.
2. 2. d- Si existe articulación de actividades entre los Ministerios de Economía y de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto en el circuito operativo analizado.
2. 2. e- Si existe articulación de actividades entre los Ministerios citados y la SAM.
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Procedimientos utilizados para los análisis indicados precedentemente:
-Compulsa del marco normativo general y particular y actos administrativos de designación y/o
ceses y/o atribución de responsabilidades.
-Realización de entrevistas en las áreas responsables del desarrollo de las actividades auditadas.
-Pruebas de consistencia realizadas sobre la base de la documentación compulsada y
relevamientos efectuados, a fin de verificar los sistemas de control interno adoptados en cada
actividad y de obtener evidencia respaldatoria respecto del cumplimiento de secuencias, plazos,
competencia, registro y archivo.
-Relevamiento de hechos posteriores
2.3.- Análisis del estado de situación de la República Argentina con respecto al cumplimiento
de sus obligaciones financieras en materia de aportes a la SAM a fin de verificar :
2.3.a- La adecuada asignación presupuestaria
2.3.b-La oportunidad de la tramitación de las transferencias.
2.3.c- La evolución de la deuda nacional para con la SAM.
2.3.d- Causas y consecuencias de las demoras en la cancelación de los cumplimientos de los
aportes nacionales a la SAM.
2.3.e- El tratamiento de los costos financieros.
Procedimientos utilizados para los análisis indicados precedentemente:
-Relevamiento de normas comunitarias.
-Relevamiento de las asignaciones presupuestarias nacionales, su formulación y tramitación.
-Cotejo de la documentación respaldatoria de los pagos y de su registración.
-Conciliación de estado de deuda emitido por la SAM y de los estados financieros de la SAM
con los registros de la Cancillería.
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-Evaluación de la posición argentina respecto de la deuda total con la SAM en concepto de
aportes.
-Recálculos, comprobaciones matemáticas.
-Cruces de información entre fuentes de emisión nacionales y comunitarias.
-Revisión de correlación entre registros y la documentación respaldatoria
-Relevamiento de hechos posteriores: actualización de la normativa comunitaria, nacional y de la
información acerca del estado de situación de los aportes nacionales a la SAM.
Las tareas propias del objeto de examen han sido desarrolladas de acuerdo con el siguiente
detalle:
-Relevamiento preliminar y planificación: marzo/abril de 2001.
-Relevamiento: abril de 2003
-Ejecución de la auditoría: mayo/septiembre de 2003
2.4.- Limitaciones al alcance:
El alcance de las tareas determinadas en el marco de la presente auditoría se ha visto limitado
por:
La falta de discriminación en las partidas presupuestarias que abarquen la totalidad del circuito
en cuanto a las actividades relacionadas con el MERCOSUR. Esto impide la imputación de sus
correspondientes costos. De resultas de lo expuesto, no fue posible medir la economía de la
gestión analizada aplicando los indicadores previstos para tal fin.
No resultó posible determinar el saldo pendiente de pago a la Secretaría Administrativa del
Mercosur por la parte correspondiente a los costos financieros (originados por las demoras en la
cancelación de las cuotas anuales comprometidas en el seno de los acuerdos comunitarios), por
no contar con los antecedentes necesarios, tales como el marco legal que establece los
parámetros de su liquidación.
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3- ACLARACIONES PREVIAS
En lo atinente al objeto y al período de la auditoría, merece puntualizarse que:
1. – La AGN es miembro de la Organización de las EFS del MERCOSUR, Bolivia y Chile, cuyo
órgano responsable de la coordinación general de las acciones de cooperación es la Comisión
Mixta de Cooperación Técnica, Científica y Cultural (CMCT).
2. – La CMCT en su reunión del 18 de septiembre de 2002 en Asunción del Paraguay, definió el
objeto y el período de auditoría.
Resulta del caso poner de relieve ciertas características del circuito bajo análisis por su marcada
incidencia en la definición de las áreas, objeto y alcance de la labor encomendada.
1. - El circuito operativo de transferencias nacionales a la SAM se integra por un conjunto de
acciones secuenciales y alternadas. Están a cargo de órganos comunitarios y nacionales con
competencia en la materia.
Estas actividades se encuentran enmarcadas por normas comunitarias en lo que concierne a la
elaboración, aprobación y rendición de cuentas – explicitando oportunidad y financiamiento - del
presupuesto de la SAM
El circuito bajo análisis se encuentra por lo tanto condicionado por las normas enunciadas. Sin
embargo cada país estructura su funcionamiento sobre su propia normativa interna.
2. - Resulta oportuno puntualizar que los órganos intervinientes en dicho circuito revisten
distinta naturaleza jurídica. Del mismo modo, tal como fue expresado, los ámbitos en los que
desarrollan sus actividades se encuentran enmarcados por ordenamientos jurídicos también
diferentes.
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Si bien los órganos del MERCOSUR son intergubernamentales tal como queda definido en el
artículo 2 del Protocolo de Ouro Preto (POP), el MERCOSUR es una persona jurídica
Supranacional en lo jurídico y Supraestatal en lo administrativo. Por ello el derecho comunitario
del MERCOSUR coexiste con el derecho positivo nacional de cada Estado miembro.
3. - En virtud de las consideraciones vertidas precedentemente cabe advertir que el abarcamiento
integral del circuito cuyo análisis se pretende se ve afectado por la competencia de las EFS para
abordarlo en esa dimensión. La Auditoría General de la Nación tiene competencia para las tareas
vinculadas con la totalidad de la actividad del sector público de la República Argentina, pero la
actividad comunitaria del MERCOSUR no está sujeta a control, dada la ausencia, hasta ahora, de
previsiones institucionales sobre las tareas de auditoría pública en el marco comunitario.
4- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
4.1- Cuestiones atinentes a la órbita comunitaria:
Si bien la Auditoría General de la Nación no se encuentra facultada para examinar la gestión de
los órganos comunitarios, se ha realizado un relevamiento acerca de la normativa comunitaria.
Se expone a continuación como comentario, a los efectos de brindar una mayor comprensión
sobre la operatoria auditada.
4.1.a.-En cuanto al circuito de aprobación presupuestaria y rendición de cuentas de la
Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM):
El circuito operativo auditado se encuentra reglamentado por el Protocolo de Ouro Preto -POP- y
las Decisiones y Resoluciones de los órganos con capacidad resolutiva del Mercosur, como a
continuación se detalla:
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El Protocolo de Ouro Preto (POP) faculta al Consejo Mercado Común (CMC) a adoptar
decisiones en materia financiera y presupuestaria. El Consejo Mercado Común es el órgano
superior del MERCOSUR y su conducción política; lo integran los ministros de Relaciones
Exteriores y de Economía de cada país.
Asimismo faculta al Grupo Mercado Común (GMC), para proceder a la aprobación del
presupuesto y la rendición de cuentas anual presentada por la SAM, y para adoptar resoluciones
en materia financiera y presupuestaria basadas en las orientaciones del Consejo Mercado Común.
El Grupo Mercado Común es el órgano ejecutivo del MERCOSUR y es coordinado por los
Ministerios de Relaciones Exteriores. Del GMC dependen los Sub-grupos de Trabajo.
Como se desarrollará infra, los mecanismos de elaboración, aprobación y ejecución del
presupuesto de la SAM, los de aprobación de la rendición de cuentas de la SAM al GMC, y la
articulación de las funciones a cargo del CMC y del GMC se fueron definiendo a lo largo del
tiempo.
El Protocolo de Ouro Preto atribuye al GMC la aprobación del presupuesto presentado por la
SAM. Sin embargo, la Resolución 35/95 GMC estableció que el primer presupuesto de la SAM
debía ser elaborado por el propio GMC para su posterior tratamiento por el CMC. No obstante,
fue aprobado directamente como proyecto mediante Resolución 67/96 GMC, sin pasar por el
CMC. Tanto el primer presupuesto como los posteriores hasta la fecha fueron aprobados por el
GMC.
No se hallaron decisiones del CMC dictadas en relación con la aprobación del presupuesto anual
de la SAM ni tampoco otras que refieran a lo dispuesto en la Sección I artículo 8 inciso X del
POP relacionadas con decisiones financieras y presupuestarias de dicha Secretaría.
El Protocolo de Ouro Preto, en su capítulo I sección VI artículo 32 inciso VII introduce dentro de
las actividades de la SAM la elaboración del proyecto de presupuesto y su correcta ejecución una
vez aprobado por el GMC. También prevé en el inciso VIII la presentación anual de la rendición
de cuentas al GMC y la elaboración de un informe sobre sus actividades.
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La Resolución 11/98 GMC establece que la presentación de la rendición de cuentas anual a
través de la Presidencia Pro Tempore al Grupo Mercado Común debe efectuarse anualmente en
el mes de febrero del año siguiente al período correspondiente al 1 de enero y el 31 de
diciembre. La Presidencia Pro Tempore -previa comunicación a las Secciones Nacionales del
GMC- somete la rendición a auditoría existiendo un plazo de 45 días corridos para la emisión del
informe y comunicación a la Presidencia. Este informe de auditoría y la rendición de cuentas son
sometidas a consideración del GMC junto con un informe de las actividades de la SAM
correspondiente al ejercicio auditado. Toda esta información es tratada en la primer reunión
ordinaria del año.
El capítulo VII PRESUPUESTO artículo 45 POP establece que la SAM contará con un
presupuesto para atender sus gastos de funcionamiento y aquellos que disponga el GMC. Tal
presupuesto será financiado en partes iguales por contribuciones de los Estados Parte.
La Resolución 74/98 GMC de diciembre de 1998 –Reunión XXXII- en su Capítulo II –Ingresosinciso 1 –Aportes establece que los pagos de los Estados Parte se efectuarán trimestralmente con
vencimiento hasta el 31/03, 30/06, 30/09 y 31/12 de cada año. En caso de que uno o más Estados
Parte no efectuaran pagos dentro de los plazos previstos se habilita a la SAM para abrir una línea
de crédito bancaria que permita obtener recursos para su funcionamiento, resarciéndose a la
SAM por los intereses más el principal con los Estados que hubieran motivado la apertura de tal
línea de crédito.
La citada norma establecía que en la primera reunión del año del GMC la SAM debía elevar el
proyecto del presupuesto para el ejercicio corriente. Tal situación se modificó mediante
Resolución 86/99 GMC (aprobatoria del presupuesto 2000) que adelantó la oportunidad de
elevación de los proyectos. A partir de entonces el proyecto de presupuesto debe ser presentado
en la última reunión del Grupo Mercado Común del año anterior.
Aprobación comunitaria del presupuesto de la SAM
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La Resolución 67/96- Presupuesto Preliminar no enuncia taxativamente la cuota correspondiente
a cada Estado Parte. Sin embargo, es posible inferir que los 980.887 dólares aprobados por el
acto comentado deben ser prorrateados entre los Estados parte tal como surge del artículo 45 del
POP.
La Resolución 19/98 GMC de julio de 1998 y la Resolución 16/99 GMC de marzo de 1999
aprueban los presupuestos para dichos ejercicios y tampoco prorratean entre los Estados parte el
financiamiento de los 980.887 dólares
La República Argentina, al igual que el Brasil, el Uruguay y el Paraguay, debe efectuar un aporte
de 245.224 dólares como cuota anual del ejercicio 2000, de acuerdo con lo establecido por la
Resolución N° 86/99 GMC antes enunciada.
La Resolución 86/00 GMC aprobó en diciembre de 2000 el presupuesto de la SAM para el año
2001 estableciendo un aporte anual de dólares 245.224 por cada Estado parte. En su artículo 2
establece la operatividad inmediata de la norma sin necesidad de ser internalizada por los
Estados parte ya que se reglamentan aspectos de organización o funcionamiento del Mercosur.
Con fecha 19-12-01, la XXIII Reunión Extraordinaria del GMC mediante Resolución 66/01
dispuso autorizar a la SAM a comprometer gastos en el ejercicio 2002, hasta la siguiente
Reunión del GMC en forma proporcional al Presupuesto del año 2001. Mediante Resolución
GMC N° 1 de fecha 15/02/02 se aprobó el presupuesto de la SAM para el ejercicio 2002.
La Resolución GMC N° 58/02 de fecha 3/12/02 (aprobatoria del presupuesto SAM para el
ejercicio 2003) instruye a la SAM a los efectos de presentar un informe sobre la ejecución
presupuestaria para facilitar la elaboración del presupuesto del ejercicio siguiente. Asimismo,
establece el registro del Estado de Situación financiera de la SAM, que al 30/11/02 se expuso de
la siguiente manera:
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Contribuciones en Retraso:
Argentina
172.070,20 dólares
Brasil
No registra retraso
Paraguay
61.306,00 dólares
Uruguay
367.836,00 dólares
Fuente: Secretaría Administrativa del Mercosur
Costos financieros debidos por los Estados Parte
Argentina
Brasil
28.184,37 dólares
53,34 dólares
Paraguay
1.076,64 dólares
Uruguay
37.302,00 dólares
Fuente: Secretaría Administrativa del Mercosur
Por otra parte se encomendó a la SAM que, en conjunto con el Grupo de Asuntos Presupuestales,
elaborara un proyecto de resolución para revisar las Resoluciones GMC 74/98 y 86/99 referidas
al Manual Básico de ejecución presupuestal y contabilidad patrimonial de la SAM y a las
facultades otorgadas al Director de la SAM en materia de afectación de ingresos
extrapresupuestales respectivamente.
Se han visualizado las Actas de las Reuniones del Grupo Mercado Común en las cuales se
aprueba la gestión de la SAM.
4.1.b.-En cuanto a la estructura orgánico funcional de la SAM:
La Resolución 67/96 GMC aprobó la estructura inicial básica de la SAM para asegurar su puesta
en funcionamiento a partir del 1 de enero de 1997. Posteriormente la Resolución 42/97 GMC
relacionada con las Normas Generales relativas a los funcionarios de la SAM- en su Capítulo II
enuncia las áreas de la Secretaría, tal como se encontraban contempladas en la precitada
estructura preliminar. Por su parte la Resolución 74/98 GMC aprobatoria del Manual Básico de
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Ejecución Presupuestal y Contabilidad Patrimonial de la SAM reglamenta el funcionamiento de
las áreas creadas.
En el año 2000 las Resoluciones 92 y 93 del GMC aprobaron una nueva estructura organizativa
y el manual de cargos y funciones de la SAM respectivamente.
En el año 2002 la Resolución 15 GMC dictada en seno de la Reunión XLV del 18 de abril
modifica la estructura y manual de cargos y funciones de la SAM, en el marco de la Decisión
24/00 CMC que instruyó al GMC a fin de que un Grupo Ad Hoc elaborara una propuesta sobre
el fortalecimiento institucional de la SAM.
La Resolución 15/02 GMC, dispone la derogación de las Resoluciones 42/97 y 74/98, en tanto se
opongan a la nueva Resolución. Con la finalidad de determinar el marco normativo aplicable, se
analizaron las precitadas normas a fin de establecer la existencia, concordancia y
correspondencia de las funciones allí establecidas y, en su caso, determinar las áreas
competentes. Dicho análisis evidenció que algunas actividades no tienen asignación específica:
manejo de fondo fijo, control contable, detección y ajuste de desvíos, separación de funciones
entre tesorería y contabilidad.
A su vez, en febrero de 2002 el Consejo Mercado Común dicta la Decisión 1/02CMC; instruye al
GMC para que a través del Subgrupo de Trabajo N° 2 “Aspectos Institucionales”, presente
propuestas destinadas al fortalecimiento institucional del Mercosur: analizar la estructura, los
cometidos, el funcionamiento la relación e interacción de los órganos que integran la estructura
institucional del Mercosur, así como la conformación de mecanismos para una asesoría técnica y
el régimen de incorporación de la normativa Mercosur.
En junio de 2002, a través de la Decisión 16/02 CMC, el Consejo Mercado Común instruye al
GMC para que dé comienzo al proceso necesario para transformar la SAM en una Secretaría
Técnica debiendo determinarse las funciones y competencias así como los recursos necesarios y
cualquier otro aspecto relevante “para alcanzar dicho propósito de la manera más expedita y
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eficaz posible”. Como consecuencia de las normas dictadas en diciembre de 2002 por Decisión
30/02 CMC se establece a partir del 1-5-03 un sector de asesoría técnica en la SAM
instruyéndose al GMC a adoptar antes del 15-3-03 una resolución para adecuar la estructura de la
Secretaría a la modificación dispuesta. El artículo 5 de la mencionada Decisión establece que el
GMC podría -cuando lo estimara necesario y oportuno- proponer al CMC un Protocolo
modificatorio del POP que completara la transformación de la SAM en una Secretaría Técnica,
autorizando a su vez a la SAM a utilizar la denominación “Secretaría del Mercosur” para fines
de divulgación sin efectos legales.
En el mes de abril de 2003 el GMC (por Resolución 1/03 GMC) aprueba la nueva estructura
organizativa de la SAM. El artículo 3 de la citada norma instruye a la SAM acerca de la
elaboración de un proyecto de resolución adecuando las Resoluciones GMC 67/96, 42/97 y
74/98 a las modificaciones introducidas por la nueva estructura. Cabe aclarar que en relación a
las Resoluciones GMC n° 42/97 y 74/98 la adecuación corresponde sobre aquellos aspectos que
continuaban vigentes en tanto no se oponían a lo dispuesto por la Resolución GMC 15/02. De
esta manera se evidencia el propósito de subsanar la falta de adecuación normativa ante los
sucesivos cambios estructurales aprobados. Quedaría pendiente de análisis la superación de las
discordancias y la falta de correspondencia señaladas al comentar las normas cuya adecuación se
propone.
Si bien el proceso de toma de decisiones fue optimizándose a lo largo del período auditado,
corresponde señalar que sólo a partir del dictado de la Decisión 1/02CMC se adopta una visión
integral para abordar la temática de fortalecimiento institucional. Entre tanto, prosperaba una
readecuación de la SAM impulsada por una antigua Decisión del CMC –24/00- que tuvo un
período de gestación de dos años para una vigencia que a la postre se limitó a un solo año.
4.2.-Cuestiones atinentes a los Organismos Nacionales:
4.2.a.-En cuanto a los procedimientos generales:
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Más allá de las contribuciones anuales a la SAM, las normas comunitarias no prevén
interrelaciones más específicas entre los órganos del Mercosur y los Estados Parte. En la
práctica, los países del Mercosur intervienen en el circuito de acuerdo a sus propios mecanismos
internos, en las secuencias que a continuación se detallan:
1.-Recepción de normas comunitarias.
2.-Formulación presupuestaria para la atención de los compromisos en materia de contribuciones
a la SAM.
3.-Ejecución presupuestaria y diligenciamiento de pagos.
4.-Recepción y conciliación de la información emitida por la SAM en cuanto a los saldos
adeudados por los Estados Parte.
Más allá de lo expuesto cabe consignar que en el ámbito de Asuntos Institucionales de la
estructura Mercosur los países proceden en forma cuatripartita a la selección de las firmas
consultoras privadas externas para auditar financieramente los estados financieros de la SAM, a
fin de que el GMC cuente con la información necesaria para aprobar la rendición de cuentas que
la SAM le somete a consideración.
4.2.b.-En lo referente a las estructuras nacionales afectadas a tareas MERCOSUR en lo
concerniente al circuito auditado.
La Dirección MERCOSUR del Ministerio de Relaciones Exteriores, Culto y Comercio
Internacional, dependiente de la Subsecretaría Económica, Americana y Mercosur que a su vez
depende de la Secretaría de Comercio y Relaciones Económicas Internacionales, entiende en la
ejecución de las políticas de la República en materia de integración con los Estados Miembros y
asociados del Mercosur, como así también realiza coordinación y seguimiento de las actividades
encaradas por las áreas comunitarias y nacionales (Decisión Administrativa 10/02 de la Jefatura
de Gabinete de Ministros). Los funcionarios titulares y alternos de las secciones nacionales de
los órganos del MERCOSUR cuentan con designaciones expresas para desempeñar sus cargos
en la órbita comunitaria.
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En el orden nacional no se identifican dentro de las estructuras formales de los organismos
involucrados -Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto y el
Ministerio de Economía-, otras áreas y presupuestos diferenciados para las actividades
MERCOSUR analizadas en este informe que no sean las referidas a la Dirección precitada.
4.3.: Cuestiones atinentes a las actividades auditadas:
4. 3. a: Tramitaciones
La normativa y los procedimientos nacionales en el caso de la República Argentina no
contemplan en forma específica un tratamiento diferenciado para la tramitación de los pagos por
contribuciones a la SAM ni interrelaciones entre los órganos nacionales que se involucran en el
circuito y que además forman parte del GMC, con lo cual estas erogaciones reciben el mismo
tratamiento y están sujetas a la misma interrelación que los concernientes al resto de las
erogaciones nacionales.
En el ámbito del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto existen
secuencias de la tramitación que están a cargo de áreas con competencia específica en las
materias relacionadas con el Mercosur. En este sentido cabe señalar que además de intervenir la
Dirección Mercosur dependiente de la Subsecretaría de Integración Económica Americana y
Mercosur en las secuencias detalladas precedentemente bajo los nros. 1,2, y 4, una vez que las
áreas del Ministerio de Economía completan el circuito nacional de pago, los fondos son
transferidos a la Representación Argentina ante ALADI en Montevideo, la cual a su vez los
transfiere a la SAM.
En los casos de urgencia por subsanar el estado de morosidad de la República Argentina en
materia de aportes a la SAM las interrelaciones entre los organismos intervinientes se producen
no sólo por las vías formales sino también de manera informal y asistemática.
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Cabe señalar, en particular, que en las áreas afectadas a tareas Mercosur, se produjeron durante
ese lapso de tiempo cambios de estructura que modificaron sistemas de registro y archivo. El
nivel orgánico de estos cambios no se reflejó de modo sistemático en las sucesivas aprobaciones
normativas ya que las aperturas abarcaban hasta el nivel de Dirección.
Hasta la fecha de las tareas de campo de esta auditoría, no se consideraba necesario validar desde
la Cancillería la totalidad de la información emitida por la SAM. Sólo se conciliaban las deudas
por aportes nacionales, desconociéndose aquellas provenientes de los costos financieros
originados en la demora de la cancelación de las contribuciones. La documentación examinada
refleja que en varias ocasiones, las áreas encargadas de la conciliación de estas cuentas
solicitaron el marco legal sobre el cual se sustenta el cálculo de los costos financieros liquidados,
por carecer de elementos que pudieran facilitar el cotejo de los importes adeudados por este
concepto.
Tal proceder se ampara en la concepción de que la SAM es un órgano comunitario sobre el que
la Cancillería entendió no tener facultades para requerir aclaración alguna.
En este sentido, en oportunidad de los requerimientos de las firmas contratadas para realizar la
auditoría financiera de la SAM, ésta solicita a cada Cancillería la aprobación o reparo sobre las
cifras denunciadas en los estados emitidos por la SAM. La Cancillería argentina sólo se expide
sobre los saldos pendientes de pago por aportes no cancelados.
Merece ponerse de relieve que durante el desarrollo de las tareas de campo de esta auditoría la
Cancillería impulsó una actuación para obtener información sobre el marco legal de la
liquidación de costos financieros, y al mismo tiempo se puso en conocimiento de este equipo que
se había encomendado a la SAM la gestión de revisión de dicho marco legal.
En cuanto a la técnica presupuestaria cabe advertir que de la documentación compulsada no
surge, por la limitación planteada en lo referente a la deuda por costos financieros, la correcta
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formulación de las necesidades para hacer frente a las obligaciones emergentes de las cuotas y
los costos financieros adeudados por la República Argentina a la SAM.
Del relevamiento efectuado sobre las Decisiones Administrativas 12/97, 6/98, 1/99, 1/00,1/01,
19/02, surge que sólo para el año 1998 se discriminaron (como subparcial 1831 dentro de la
partida 5.9.2. en la categoría programática 16) los aportes a la SAM.
Los períodos restantes contemplan la previsión de estos aportes dentro del crédito presupuestario
partida 5.9.2. –Transferencias a Organismos Internacionales para financiar gastos corrientessubparcial general 9999 –sin discriminar-.
Los anteproyectos de presupuesto correspondientes a los años examinados elaborados por la
Cancillería contemplan los importes de las contribuciones comprometidas a la SAM en el monto
global del crédito solicitado. Los montos finalmente aprobados por el Ministerio de Economía
fijan techos por debajo de lo presupuestado en el anteproyecto, y las cuotas financieras asignadas
por este mismo Ministerio también se convierten en limitantes para efectivizar la totalidad de los
pagos presupuestados. Desde el año 1999 se visualizan demandas adicionales por parte de la
Cancillería para que se amplíen los límites presupuestarios asignados por el Ministerio de
Economía invocando como razones ”la manifiesta imposibilidad para manejarse …con el límite
financiero asignado…”, “la necesidad de efectuar las contribuciones para que la República no
enfrente el riesgo de perder voto y se afecte la credibilidad en el orden internacional” y “la
impostergable necesidad de mejorar la posición morosa del país”.
No obstante, se hace evidente el ejercicio de la prioridad de criterios en la Cancillería para
cancelar obligaciones correspondientes a otros organismos internacionales antes que al
MERCOSUR - SAM. Cabe consignar que en el ámbito interno de la Cancillería se encuentran
determinadas las consecuencias y sanciones que generan los incumplimientos para cada uno de
los organismos internacionales en los que la Argentina es parte.
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El Memorandum n° 220 del 13 de junio de2002 producido por el Subsecretario de Integración
Económica Americana y Mercosur para información del Secretario de Comercio y Relaciones
Económicas Internacionales fundamenta la necesidad de priorizar el pago de la deuda a la SAM
en las siguientes razones:
-“ El Mercosur es el proyecto de política exterior más importante de nuestro país.”
-“El Mercosur es la proyección de la alianza estratégica que mantiene la Argentina,
principalmente con Brasil.”
-“ Más de un tercio de nuestras exportaciones argentinas al mundo van al Mercosur.”
- “La región ha constituído un foro de atracción de inversión extranjera, del que nuestro país ha
sido uno de los principales beneficiados.”
-“El Mercosur es la plataforma fundamental para lograr un reposicionamiento de la República
Argentina en el escenario internacional.”
La revisión y análisis documental de la tramitación de los pagos permitió observar que:
-La habilitación de los pagos mediante la resolución ministerial aprueba importes globales sin
discriminar las cuotas objeto de cancelación. Es a través de los recibos emitidos por la SAM que
se toma conocimiento de la imputación que ésta última realiza entre cuotas pendientes y costos
financieros. Cabe advertir que mediante este accionar se cede el derecho que posee el deudor
acerca de la imputación del pago que realiza, perdiendo la oportunidad de proceder a la
cancelación en primer término del capital para evitar el devengamiento de intereses. La falta de
seguimiento de la evolución de la deuda por costos financieros agrava la cuestión planteada.
-Las cancelaciones de las contribuciones se efectivizaron con posterioridad a su fecha de
vencimiento tal como puede observarse en el Anexo I. Excepto las cuotas 1,2, parcial de la 3 y
costos financieros del año 2000 que se cancelaron el 25-4-00 -con anterioridad a la cancelación
de la contribución correspondiente al año 1999 que se efectivizó el 24-8-00-.
-Las demoras en la cancelación de los aportes pueden clasificarse como a continuación se
consigna:
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demoras en la habilitación del pago
demoras en la emisión de la orden de pago
demoras en la tramitación bancaria
demoras en la cancelación por parte de la Tesorería General de la Nación
demora en la transferencia de la Representación ante la ALADI de los fondos a la SAM
-Sólo la primera cuota del año 1997 se cancela dentro del ejercicio correspondiente y dentro un
plazo normal. Aunque el pago se habilita con antelación a su vencimiento la cancelación efectiva
se produce 14 días después del mismo por la duración del trámite de pago.
-Si bien el trámite de pago de las cuotas 2,3, y 4 del año 1997 comprende el período de un mes,
el atraso entre el vencimiento de las cuotas y su efectivo pago es de 7 meses, 4 meses y un mes
respectivamente. El acto habilitante de dichas cancelaciones se demoró 6 meses y tres meses
respectivamente ya que la 4° cuota del año 1997 se ordenó pagar 7 días antes de su vencimiento.
-Las cuotas correspondientes al año 1998 se cancelaron en la órbita del Ministerio de Economía,
para atender al estado de cesación de pagos en que se encontraba la SAM, en cuyos reclamos
hacían constar la incapacidad de hacer frente a los sueldos y honorarios de su planta de
trabajadores.
Se ha tenido a la vista documentación que acredita el cruce de pedidos de fondos de la SAM a
los representantes Argentinos del Grupo Mercado Común, y las gestiones realizadas por los
Ministerios de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto y el de Economía para
hacer frente a esta cuestión.
Las cuatro cuotas del año 1998 se cancelan efectivamente 16,13,10 y 7 meses después de haberse
producido su vencimiento respectivamente, con la resolución aprobatoria del pago dictada
16,13,10 y 7 meses respectivamente. Es decir, la mora se origina centralmente a raíz del retraso
en la resolución aprobatoria de pago. Corresponde señalar que en este caso la secuencia de pago
de esta tramitación es de 17 días.
-La cancelación de las cuotas correspondientes al año 1999 demora 3 meses pudiendo imputarse
un mes de demora entre el dictado de la resolución habilitante y la emisión de la orden de pago y
2 meses entre la orden de pago y el pago efectivo por parte de la Tesorería General de la Nación.
19
Esta tramitación además pone en evidencia 2 meses de demora para la suscripción de la
resolución habilitante, toda vez que el anexo a la Resolución N° 1247/00 –MRECIyC-consigna
el vencimiento de la operación como 30-3-00. En este caso entre los vencimientos de las cuotas
anuales y su efectivo pago existe un atraso de 17,14,11 y 7 meses respectivamente. Mientras que
entre el vencimiento de las cuotas y el acto habilitante es de 14, 11, 7 y 4 meses respectivamente.
-En lo concerniente al año 2000 cabe comentar que la 1° cuota es habilitada una semana antes de
su vencimiento, el trámite para su efectivo pago demanda un mes de plazo. La 2° y parte de la 3°
cuota se incluyen en el mismo trámite con lo cual, estas cuotas se habilitan y pagan en forma
adelantada respecto de su vencimiento.
El saldo de la 3° cuota y la 4° cuota del año 2000 se cancelan en mayo de 2001 con lo cual el
atraso entre el vencimiento de las cuotas y su efectivo pago es de 8 y 5 meses respectivamente,
mientras que la demora entre los vencimientos de las cuotas y el acto habilitante del pago es de
cuatro meses y medio y un mes y medio respectivamente. Los dos meses y medio que en
consecuencia demora la efectivización del pago se concentran entre las secuencias de emisión de
la orden de pago y la orden de giro bancario por parte de la Tesorería General de la Nación.
- En relación con el año 2001 cabe señalar que el pago parcial de la primera cuota se habilita con
suficiente antelación respecto de su vencimiento, pero las demoras señaladas en el párrafo
anterior se aplican a este pago ( ya que está contemplado en la misma Resolución N° 356/01 del
14-2-01 y efectivizada el 31-5-01)
-En cuanto al saldo de la 1° cuota 2001, la 2° y parte de la tercera corresponde mencionar que si
bien se habilita el pago 11 meses y medio , 8 meses y medio y 6 meses y medio luego de su
vencimiento respectivamente, su efectivización opera aproximadamente 4 meses y medio
después, esta demora se atribuye a las secuencias correspondientes entre la emisión de la orden
de pago y efectivo pago por parte de la Tesorería General de la Nación. Asimismo para el caso
que nos ocupa también se verifica un plazo de demora de 14 días en la transferencia de los
fondos bancarios.
El saldo de la 3° cuota y la 4° cuota del año 2001 se cancelan un año y nueve meses después de
su vencimiento, pudiendo adjudicarse nueve meses y medio y seis meses y medio
respectivamente a la demora en dictar el acto resolutivo que habilita el pago y dos meses y
20
medio en las secuencias del trámite que se sucede entre el dictado de la resolución y el efectivo
pago. Quince días de esta demora son atribuibles a la Representación Argentina ante ALADI
para proceder al depósito correspondiente a la SAM, quince días corresponden a las operaciones
bancarias del trámite y un mes a las secuencias que se suceden entre la emisión de la orden de
pago y la transferencia por parte de la Tesorería General de la Nación.
-Por último en relación al año 2002 cabe consignar que la cancelación parcial de la 1° cuota se
incluye en la Resolución 1235/02, cabiendo entonces las mismas consideraciones del último
párrafo del item anterior por haber sido incluido este parcial en el pago anteriormente explicado.
En cuanto a la cancelación del saldo de la 1° cuota y del parcial de la 2° cuota de 2002, cabe
advertir que aún cuando el trámite para efectivizar el pago es el más rápido de todos los
comentados (20 días en total) entre la resolución habilitante y el efectivo pago -de los cuales 10
días operan entre la emisión de la orden de pago y la cancelación por parte de la Tesorería
General de la Nación-, la demora operada entre el vencimiento de las cuotas y la resolución
habilitante es de catorce y once meses respectivamente.
En síntesis la duración de los trámites para proceder a las cancelaciones de los aportes a la SAM
varía entre uno y cinco meses concentrándose la demora en los plazos incluidos entre la emisión
de la orden de pago y la recepción de fondos por parte de la SAM. Los plazos de demora de tres
y cinco meses respectivamente se producen durante los años 2001 y 2002 para la cancelación de
los pagos correspondientes a las cuotas de los ejercicios 2000 y 2001. La excepción a esta
demora la constituye el pago adelantado de la 2° cuota y parte de la 3° cuota del año 2000 en
abril de ese mismo año.
Puede apreciarse también la cancelación de la deuda relacionada con períodos más recientes en
lugar de imputar los pagos a la cancelación de deudas más antiguas. Durante el año 2000 se
cancelan cuotas de ese ejercicio. En los meses de abril y mayo se cancelan las correspondientes
al ejercicio 1999, esta observación se repite para los pagos parciales del año 2001 y 2002. En
Anexo I se expone en detalle la evolución de los pagos por transferencias nacionales a la SAM
que permite evidenciar el estado de la mora en la cancelación de las cuotas anuales.
21
A la fecha de finalización de las tareas de campo la deuda de la República Argentina por aportes
a la SAM en concepto de cuotas pendientes asciende según él análisis efectuado por este equipo
de auditoría a u$s 233.376,20.
Cabe advertir que la Cancillería registra una deuda por cuotas a la SAM de u$s 232.901.
La deuda total de la República Argentina para con la SAM se conforma además con el saldo
pendiente de pago por los costos financieros originados en las demoras por la cancelación de las
contribuciones anuales. En relación a ello cabe comentar que:
a-El último estado financiero auditado denuncia como deuda pendiente argentina el importe de
u$s 263.104,94 incluyendo costos financieros.
b-La Cancillería obtiene por diferencia con el importe precitado, el monto de la deuda por costos
financieros (u$s 30.303)
c- Tal como se señala en el párrafo de “Alcance” de este informe este equipo de auditoría no
pudo satisfacerse de elementos que permitan arribar al importe correspondiente a los costos
financieros, por no contar con documentación que acredite el marco legal que posibilita la
liquidación de este concepto.
Como procedimiento alternativo se cotejó la documentación emitida por la SAM relacionada con
la deuda pendiente por estos conceptos contra los pagos efectivizados en la órbita nacional. La
utilización de este procedimiento permitió la comparación de los saldos denunciados en los
estados auditados con los importes obtenidos por este equipo de auditoría. De dicha comparación
surgen importes no cancelados correspondientes a los costos financieros de los años 1997 (u$s
4905), 1998 (u$s 9189,18), 1999 (u$s 14.231,92) y un pago en exceso por el año 2000 (u$s
1715,80). Los importes mencionados no integran el cálculo de la deuda de la Nación Argentina
en los estados financieros emitidos por la SAM.
En cuanto a la modalidad que se adopta para habilitar los pagos de las contribuciones a la SAM
es del caso resaltar que las resoluciones emitidas solamente en un caso referencian la cuota y el
período a cancelar, en los demás casos observados se imputa en forma global al año que se
pretende cancelar. Al respecto se ha advertido que la SAM, al momento de emitir los recibos
correspondientes por los montos recibidos procede unilateralmente a la imputación de los
mismos. En este sentido se ha verificado que aunque la Cancillería mediante resolución 356/01 -
22
MRECIyC- ordena el pago en concepto de cuotas y contribuciones del año 2000, la SAM imputa
el pago a cuotas del año 2000 y parte de la primera cuota de 2001 y gastos financieros de 2000.
En los casos en los que se decide afectar el pago a contribuciones de un determinado período
parecería que en el orden interno se opta por la cancelación del capital. En cambio no se han
tenido a la vista otros datos que pudieran expresamente indicar a la SAM como debía afectar los
pagos realizados, produciéndose tácitamente además en los casos antes señalados una cesión de
derechos.
4. 3. b. : Seguimiento y Control
4. 3. b. 1: Actividades desarrolladas por los órganos del MERCOSUR
Del examen de la documentación comunitaria se desprende el impulso del Director de la SAM a
la actividad de seguimiento. En este sentido las Actas del GMC elaboradas en el seno de sus
reuniones tanto ordinarias como extraordinarias dan cuenta del tratamiento del estado de
situación financiera de la SAM. En ocasión de la presentación de las cuentas de la SAM para su
aprobación por el GMC, es sometido a su consideración un informe anual sobre la gestión de
dicha Secretaría. En los informes analizados se expone sistemáticamente la grave crisis
financiera por la que atraviesa la SAM en virtud de la mora de los países en el pago de sus
contribuciones, lo que se expone en forma discriminada por país detallando las deudas en
concepto de aportes y costos financieros.
Por otra parte es también sistemático el pedido del Director de la SAM a los Coordinadores
Nacionales del GMC acerca de la regularización de los aportes de sus países y la comunicación
permanente acerca de las novedades relacionadas con los pagos producidos. De esta manera se
mantiene informados a la totalidad de los integrantes del GMC en relación a la conducta
adoptada por cada Estado Parte.
4. 3. b. 2: Actividades desarrolladas por los organismos nacionales intervinientes en la
operatoria auditada
23
Las actividades de control llevadas a cabo por los organismos nacionales es asistemática.
Obedecen al impulso, interés y procedimientos propios de cada área interviniente. El
seguimiento llevado a cabo por la Dirección Mercosur responde a los pedidos de regularización
financiera formulados desde la órbita comunitaria, no es sistémico sino que se orienta
principalmente al monitoreo de la tramitación nacional de pago.
Se ha recogido evidencia en cuanto a que los responsables de la Dirección Mercosur alertan
permanentemente a la Dirección de Organismos Internacionales de la Cancillería acerca de las
gravosas consecuencias que para el Estado Argentino tiene el hecho de no cumplir con los
compromisos financieros contraídos en el ámbito del Mercosur.
Si bien pudo comprobarse que las asignaciones presupuestarias aprobadas por el Ministerio de
Economía para cada año del período auditado, resultaron insuficientes para atender los gastos
que genera el compromiso asumido por la República Argentina ante los organismos
internacionales de los que forma parte, y que para cada uno de ellos se especifican las
consecuencias negativas de su falta de atención, el fundamento de la priorización para atenderlas,
y que resulta en las deudas de la SAM, no fue tenido a la vista por ser de carácter reservado.
Se advirtió la falta de sistematización y seguimiento de la ejecución presupuestaria en tanto que
con fecha 21-3-02 el Memo 11/02 producido por la Dirección de Administración de Gastos de
Organismos Internacionales en oportunidad de conciliar los saldos elaborados por la SAM, en su
segundo párrafo informa la inclusión de un monto de u$s 156.579,77 en el anteproyecto del
presupuesto 2002. Dicho monto se corresponde con la cancelación del año 2001 de las cuotas
adeudadas por el ejercicio 2000 y la primera cuota del ejercicio 2001.
En cambio debió haberse previsto la deuda correspondiente al saldo de la primera cuota 2001, la
segunda, tercera, cuarta y costos financieros 2001 por un monto de u$s 194.398. El área
informante tomó nota en esa misma oportunidad de la diferencia apuntada.
Esto permite inferir que para la inclusión presupuestaria se tomó en cuenta el monto abonado en
el año anterior sin haber realizado un cálculo de las cuotas pendientes y un análisis de lo pagado.
24
No se ha visualizado que las unidades de Auditoría Interna de los organismos interactuantes en la
operatoria auditada hayan contemplado el tratamiento del circuito auditado durante el período
bajo examen de este equipo de auditoría.
5.- ANALISIS DE LA VISTA ENVIADA AL ORGANISMO
Por Nota CS N° 92/04 - AO2 de fecha 30 de abril de 2004, se remitió en vista al Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto el Informe de Auditoría en relación con
el examen de la regularidad y legalidad de las tareas realizadas por los organismos
gubernamentales involucrados en las actividades de tramitación, control y seguimiento de las
operaciones relacionadas con la remisión de las contribuciones financieras nacionales a la SAM
desde la primera remesa del año 1997 hasta diciembre de 2000 a los fines de evaluar la eficacia,
eficiencia y economía con las que las actividades se desarrollan, para que ese Ministerio presente
las consideraciones que estime pertinentes.
El organismo auditado por Nota DIADM N° 63/04 solicitó el 10 de junio de 2004 una prórroga
para elaborar y presentar la respuesta al informe, en virtud de que las diversas áreas que
convergen en el tratamiento del tema analizado habían concluido recientemente el análisis del
proyecto de informe de auditoría de gestión. Esta cuestión fue contemplada por la AGN.
Finalmente con fecha 23 de junio de 2004 la Jefatura de Gabinete de la Cancillería remitió los
comentarios sobre el proyecto de informe. Dichos comentarios se analizan en el Anexo II del
presente.
Como consecuencia del análisis de los comentarios vertidos por el organismo auditado se
mantienen las observaciones y recomendaciones elaboradas por el equipo de auditoría actuante,
Teniéndose en cuenta como antecedentes las novedades informadas por el MRECIyC para
posteriores seguimientos a la auditoría realizada, toda vez que tales novedades no alteran la
situación verificada a la fecha de la emisión del informe.
6.-RECOMENDACIONES
25
Teniendo en cuenta el impulso dado al Mercosur desde la esfera política, el circuito auditado
adquiere tal relevancia que se constituye como el primero de los Acuerdos que el Estado
Nacional debería ser capaz de garantizar, por tratarse del único órgano Mercosur con
financiamiento y ejecución común, en virtud de que el resto de las estructuras y actividades
emergentes del proceso de integración regional son financiadas y ejecutadas por cada uno de los
Estados Parte. Debe señalarse, además, que el monto comprometido es bajo en relación con la
prioridad política otorgada y también comparado con el aporte de la República Argentina a otros
organismos multilaterales.
Resulta impensable que el proceso de integración se afiance si este primer compromiso de los
Estados es incumplido. En este sentido la credibilidad de nuestra Nación se ve debilitada en la
medida que no sustente los compromisos asumidos.
Es por ello que se recomienda una revisión integral del circuito analizado en cuanto a las
previsiones necesarias para hacer frente a los aportes comunitarios.
Ello implica el rediseño de los procedimientos y la reasignación
de responsabilidades y
articulación de funciones para y entre las áreas y organismos intervinientes, la adecuada
formulación presupuestaria y el estricto seguimiento y control de las tramitaciones impulsadas.
7. - CONCLUSIONES
A pesar de la importancia estratégica que los funcionarios de la Dirección Mercosur
diligentemente resaltan con relación a la cancelación de los aportes a la SAM al momento de
solicitar el inicio de las actuaciones de pago, no se advierte en el resultado de la operatoria
auditada la fortaleza de los compromisos asumidos.
En ese sentido a lo largo del informe de auditoría ha quedado de manifiesto:
26
-La inexistencia de articulación de actividades entre los Ministerios de Economía y de
Relaciones Exteriores en el circuito operativo analizado, aún cuando sus titulares integran el
Consejo Mercado Común y sus representantes forman parte del Grupo Mercado Común.
-La imprecisión conceptual referida a la relación de los organismos comunitarios y nacionales.
-La endeblez de la formulación presupuestaria de la República Argentina. Esta favorece el uso de
la discrecionalidad para la distribución de los créditos aprobados en forma general para la
atención de los compromisos con Organismos Internacionales.
-Las demoras en la tramitación de las transferencias nacionales a la SAM. Tanto en el dictado de
la resolución que habilita el pago como en la cancelación por parte del Ministerio de Economía
y en la transferencia por parte de la Representación ante ALADI a favor de la SAM.
-La ausencia de seguimiento sistemático.
-La delegación absoluta en la SAM del tratamiento de los costos financieros sin ejercer el debido
control por oposición de intereses por parte de los organismos nacionales.
-La falta de imputación de pago por parte de los organismos nacionales, lo que genera la cesión
al acreedor de la facultad de afectarlo.
Las contribuciones adeudadas por la República Argentina a la SAM durante el período auditado
exhiben la significatividad del impacto de la deuda argentina en la órbita comunitaria,
habiéndose constituido en uno de los dos mayores deudores, de modo persistente.
Saldos adeudados por año por país, en dólares norteamericanos:
27
País
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Argentina 188.823
255.120
255.120
109.506
194.398
263.104
Paraguay
188.871
255.120
257.402
266.790
182.363
124.232
Brasil
121.781
----
1.433
----
1.430
6.335
260.024
Uruguay
56.772
----194.047
53
469.937
Fuente: Estados financieros de la SAM
Los incumplimientos de los Estados parte relacionados con los aportes han generado los saldos
por deudas financieras que resultan de la utilización de la línea de crédito que la SAM tiene
habilitada para hacer frente a sus costos operativos según el detalle que a continuación se
consigna:
Deudas financieras anuales de la SAM por uso de líneas de crédito, en dólares norteamericanos.
Años
Banco de la
Banco de la República
Total
Nación Argentina
Oriental del Uruguay
1997
217.227
100.702
317.929
1998
249.035
201.408
450.443
1999
124.293
201.932
326.225
2000
183.918
122.612
306.530
2001
124.559
142.219
266.778
28
2002
62.926
131.057
193.983
Fuente: Estados financieros de la SAM
8.- LUGAR Y FECHA
9.- FIRMA
29
GLOSARIO
SAM
Secretaría Administrativa del MERCOSUR
EFS
Entidades Fiscalizadoras Superiores
CMCT
Comisión Mixta de Cooperación Técnica, Científica y Cultural. Organo superior
de la Organización de las EFS de los Países del MERCOSUR, Bolivia y Chile
POP
Protocolo de Ouro Preto
CMC
Consejo Mercado Común. Organo de conducción político del MERCOSUR.
GMC
Grupo Mercado Común. Organo ejecutivo del MERCOSUR. De él dependen los
Sub Grupos de Trabajo
ALADI
Asociación Latinoamericana de Integración
MRECIyC Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto
30
ANEXO I
Resolución
Liquidación
Orden de
pago
Orden de
Recibo
SAM
Ejecu-
Bco.
Bco. Suc.
Bco.
Cont
Giro
ción
Nación
Nueva
Uruguay
lidad
NY
Presupuestaria
Argentina
York
SIDIF Nro.
a
ALAD
(1)
Montevideo
479
5-3-97
3938
23-12-97
508
18-3-97
3135
30-12-97
20258
19-3-97
21931
30-12-97
1-4-97
14-4-97
10837
19-3-97
96412
31-12-97
25-3-97
25-3-97
--------
11-4-97
15-1-98
23-1-98
8-1-98
8-1-98
23-1-98
53276
16-7-99
39291
18-6-00
(5)
23-7-99
8-8-00
---
C:16-1-98
D:21-1-98
(2)
---
366
14-7-99
1247
16-5-00
(3)
23-7-99
28-7-99
771
18-5-00
38912
16-7-99
50513
15-6-00
---
24-8-00
---
---
21-8-00
718
24-3-00
268
29-3-00
50216
30-3-00
10-4-00
25-4-00
18267
30-3-00
6-4-00
---
C=10-4-00
(2)
24-4-00
356
14-2-01
268
16-2-01
60167
1-3-01
22-5-01
(6)
31-5-01
10706
1-3-01
17-5-01
---
---
28-5-01
493
19-3-02
211
25-3-02
70189
26-3-02
19-7-02
12-8-02
13612
26-3-02
16-7-02
---
18-7-02
5-8-02
1235
15-7-02
602
17-7-02
70463
18-7-02
27-8-02
25-9-02
38445
18-7-02
23-8-02
---
27-8-02
10-9-02
1035
12-5-03
618
15-5-03
80282
16-5-03
28860
16-5-03
26-5-03
5-6-03
---
-------
P:24
02
---
(7) (2)
c-28-5-03
d-30-5-03
3-6-03
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
Fecha de crédito depositado
C: crédito, D: débito
El expediente habilitó el pago.
Contabilidad Ministerio de Economía
Nota 2043/99SH del 23-7-99 dirigida al Banco Central con fecha de vencimiento para efectivizar el pago 26-799, no se identifica la cuenta del destinatario.
(6) La información sobre giro suple la orden de giro.
(7) Banco Central R.A. Nueva York.
(x), (xA), (xB)El 14-4-00 la SAM consulta al resto de los países sobre la modalidad de pago propuesta por Argentina
para la contribución a la SAM.
En la misma informa que abonaría XA a través de la Cancillería por el 1er. Semestre de 200 y X sería aportado por
el ME por el año 1999 y por un importe de 261.263,26.
Esta operación resultó en XB pagada por Cancillería.
(x1) Observación en la minuta del legajo (5)
(x2) Su equivalente en $280.000.
31
ANEXO II
ANALISIS DE LA VISTA ENVIADA AL ORGANISMO
1- En el punto 4.3.a del Informe de Auditoría se puso de relieve la falta de un marco legal para
encuadrar la imputación de los costos financieros a los Estados Parte que adeudan los aportes al
presupuesto de la SM tal como se consigna a continuación: …”Hasta la fecha de las tareas de
campo de esta auditoría, no se consideraba necesario validar desde la Cancillería la totalidad de
la información emitida por la SAM. Sólo se conciliaban las deudas por aportes nacionales,
desconociéndose aquellas provenientes de los costos financieros originados en la demora de la
cancelación de las contribuciones. La documentación examinada refleja que en varias ocasiones,
las áreas encargadas de la conciliación de estas cuentas solicitaron el marco legal sobre el cual se
sustenta el cálculo de los costos financieros liquidados, por carecer de elementos que pudieran
facilitar el cotejo de los importes adeudados por este concepto”….
…“En este sentido, en oportunidad de los requerimientos de las firmas contratadas para realizar
la auditoría financiera de la SAM, ésta solicita a cada Cancillería la aprobación o reparo sobre las
cifras denunciadas en los estados emitidos por la SAM. La Cancillería argentina sólo se expide
sobre los saldos pendientes de pago por aportes no cancelados”….
El organismo auditado informa que con fecha 10 de diciembre de 2003, el Grupo Mercado
Común (GMC) aprobó la Res. GMC 50/03 “Manual Básico de Ejecución Presupuestal,
Contabilidad Patrimonial y Financiera de la SAM”. Dicha Resolución,
en el punto1- del
Capítulo II de su Título I, establece un mecanismo para imputar los costos financieros a los
Estados Partes que adeudan los respectivos aportes al presupuesto de la SM.
Al respecto, el Informe de auditoría consignaba que:…“Merece ponerse de relieve que durante el
desarrollo de las tareas de campo de esta auditoría la Cancillería impulsó una actuación para
obtener información sobre el marco legal de la liquidación de costos financieros, y al mismo
tiempo se puso en conocimiento de este equipo que se había encomendado a la SAM la gestión
de revisión de dicho marco legal”….
32
Por lo tanto, y en virtud de que la norma GMC resulta posterior a la finalización de la auditoría,
la observación se mantiene, quedando la verificación de la implementación de este aspecto sujeta
a una próxima auditoría de seguimiento.
2-El punto 4.3.a del Informe de Auditoría consigna:…“Hasta la fecha de las tareas de campo de
esta auditoría, no se consideraba necesario validar desde la Cancillería la totalidad de la
información emitida por la SAM. Sólo se conciliaban las deudas por aportes nacionales,
desconociéndose aquellas provenientes de los costos financieros originados en la demora de la
cancelación de las contribuciones. La documentación examinada refleja que en varias ocasiones,
las áreas encargadas de la conciliación de estas cuentas solicitaron el marco legal sobre el cual se
sustenta el cálculo de los costos financieros liquidados, por carecer de elementos que pudieran
facilitar el cotejo de los importes adeudados por este concepto.
Tal proceder se ampara en la concepción de que la SAM es un órgano comunitario sobre el que
la Cancillería entendió no tener facultades para requerir aclaración alguna.”…
…”En cuanto a la técnica presupuestaria cabe advertir que de la documentación compulsada no
surge, por la limitación planteada en lo referente a la deuda por costos financieros, la correcta
formulación de las necesidades para hacer frente a las obligaciones emergentes de las cuotas y
los costos financieros adeudados por la República Argentina a la SAM”…
…”La revisión y análisis documental de la tramitación de los pagos permitió observar que:
-La habilitación de los pagos mediante la resolución ministerial aprueba importes globales sin
discriminar las cuotas objeto de cancelación. Es a través de los recibos emitidos por la SAM que
se toma conocimiento de la imputación que ésta última realiza entre cuotas pendientes y costos
financieros. Cabe advertir que mediante este accionar se cede el derecho que posee el deudor
acerca de la imputación del pago que realiza, perdiendo la oportunidad de proceder a la
cancelación en primer término del capital para evitar el devengamiento de intereses. La falta de
seguimiento de la evolución de la deuda por costos financieros agrava la cuestión planteada”…
…”c- Tal como se señala en el párrafo de “Alcance” de este informe este equipo de auditoría no
pudo satisfacerse de elementos que permitan arribar al importe correspondiente a los costos
financieros, por no contar con documentación que acredite el marco legal que posibilita la
liquidación de este concepto.
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Como procedimiento alternativo se cotejó la documentación emitida por la SAM relacionada con
la deuda pendiente por estos conceptos contra los pagos efectivizados en la órbita nacional. La
utilización de este procedimiento permitió la comparación de los saldos denunciados en los
estados auditados con los importes obtenidos por este equipo de auditoría. De dicha comparación
surgen importes no cancelados correspondientes a los costos financieros de los años 1997 (u$s
4905), 1998 (u$s 9189,18), 1999 (u$s 14.231,92) y un pago en exceso por el año 2000 (u$s
1715,80). Los importes mencionados no integran el cálculo de la deuda de la Nación Argentina
en los estados financieros emitidos por la SAM”….
El organismo auditado no contradice lo señalado en el Informe de auditoría toda vez que
manifiesta que los costos financieros de la S.A.M. que se incluyen en los actos administrativos
que se dictan y posteriormente liquidan y pagan, vienen dados por el organismo, no
interviniendo las áreas administrativas de este Ministerio en su cálculo, control y/o aprobación.
En consecuencia se mantiene la observación.
3-El informe de Auditoría consigna en el punto 4.3.a:…”En cuanto a la técnica presupuestaria
cabe advertir que de la documentación compulsada no surge, por la limitación planteada en lo
referente a la deuda por costos financieros, la correcta formulación de las necesidades para hacer
frente a las obligaciones emergentes de las cuotas y los costos financieros adeudados por la
República Argentina a la SAM”…
…”Los anteproyectos de presupuesto correspondientes a los años examinados elaborados por la
Cancillería contemplan los importes de las contribuciones comprometidas a la SAM en el monto
global del crédito solicitado. Los montos finalmente aprobados por el Ministerio de Economía
fijan techos por debajo de lo presupuestado en el anteproyecto, y las cuotas financieras asignadas
por este mismo Ministerio también se convierten en limitantes para efectivizar la totalidad de los
pagos presupuestados. Desde el año 1999 se visualizan demandas adicionales por parte de la
Cancillería para que se amplíen los límites presupuestarios asignados por el Ministerio de
Economía invocando como razones ”la manifiesta imposibilidad para manejarse con el límite
financiero asignado…”, “la necesidad de efectuar las contribuciones para que la República no
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enfrente el riesgo de perder voto y se afecte la credibilidad en el orden internacional” y “la
impostergable necesidad de mejorar la posición morosa del país”.
No obstante, se hace evidente el ejercicio de la prioridad de criterios en la Cancillería para
cancelar obligaciones correspondientes a otros organismos internacionales antes que al
MERCOSUR - SAM. Cabe consignar que en el ámbito interno de la Cancillería se encuentran
determinadas las consecuencias y sanciones que generan los incumplimientos para cada uno de
los organismos internacionales en los que la Argentina es parte.”…
Asimismo en el punto 7 Conclusiones, el Informe de Auditoría expresa:” -La endeblez de la
formulación presupuestaria de la República Argentina. Esta favorece el uso de la
discrecionalidad para la distribución de los créditos aprobados en forma general para la atención
de los compromisos con Organismos Internacionales”...
El organismo auditado señala. …”Respecto de la presunta endeblez de la formulación
presupuestaria de la República Argentina sobre el tema en cuestión, se informa que en los
anteproyectos de presupuesto correspondientes a los años examinados se solicitan demandas de
créditos adicionales a los techos fijados por el Ministerio de Economía y Producción para la
cancelación de las cuotas y contribuciones con Organismos Internacionales. Es por ello que en la
etapa de formulación no se han determinado las cuotas o contribuciones que se cancelarían al
año siguiente con el techo fijado por el Ministerio de Economía y Producción, esperando la
aprobación de las demandas adicionales”...
Las consideraciones vertidas por el organismo auditado no agregan elementos que permitan el
levantamiento de las observaciones formuladas, por lo que se mantienen.
4-El Informe de Auditoría señalaba en el punto 4.3.a….”A la fecha de finalización de las tareas
de campo la deuda de la República Argentina por aportes a la SAM en concepto de cuotas
pendientes asciende según él análisis efectuado por este equipo de auditoría a u$s 233.376,20.
Cabe advertir que la Cancillería registra una deuda por cuotas a la SAM de u$s 232.901.
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La deuda total de la República Argentina para con la SAM se conforma además con el saldo
pendiente de pago por los costos financieros originados en las demoras por la cancelación de las
contribuciones anuales. En relación a ello cabe comentar que:
a-El último estado financiero auditado denuncia como deuda pendiente argentina el importe de
u$s 263.104,94 incluyendo costos financieros.
b-La Cancillería obtiene por diferencia con el importe precitado, el monto de la deuda por costos
financieros (u$s 30.303)
c- Tal como se señala en el párrafo de “Alcance” de este informe este equipo de auditoría no
pudo satisfacerse de elementos que permitan arribar al importe correspondiente a los costos
financieros, por no contar con documentación que acredite el marco legal que posibilita la
liquidación de este concepto.
Como procedimiento alternativo se cotejó la documentación emitida por la SAM relacionada con
la deuda pendiente por estos conceptos contra los pagos efectivizados en la órbita nacional. La
utilización de este procedimiento permitió la comparación de los saldos denunciados en los
estados auditados con los importes obtenidos por este equipo de auditoría. De dicha comparación
surgen importes no cancelados correspondientes a los costos financieros de los años 1997 (u$s
4905), 1998 (u$s 9189,18), 1999 (u$s 14.231,92) y un pago en exceso por el año 2000 (u$s
1715,80). Los importes mencionados no integran el cálculo de la deuda de la Nación Argentina
en los estados financieros emitidos por la SAM”….
El organismo auditado manifiesta….”Como consideración final, se desea manifestar que este
año, y teniendo en cuenta el ejercicio de la Presidencia Pro Tempore Argentina del MERCOSUR
durante el primer semestre de 2004, de República ha saldado todas sus deudas ante la Secretaría
del MERCOSUR e inclusive ha anticipado cuotas del segundo semestre del corriente año.”…
Al respecto cabe consignar que el estado de atraso en la cancelación de aportes a la SM por el
período 1997/2002 fue calculado a la fecha de finalización de las tareas de campo de la auditoría
realizada (septiembre de 2003), con lo cual la consideración vertida por el organismo refiere a un
hecho posterior susceptible de ser verificado en auditorías de seguimiento. Lo explicitado no
altera el estado de deuda comprobado y consignado en el Informe de Auditoría.
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