1998_170info.pdf

INFORME DE AUDITORIA
Señor Presidente de la
COMISIÓN NACIONAL DE COMUNICACIONES
Dr. Roberto CATALÁN
Perú 103 - Capital Federal.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley Nº 24.156, la Auditoría
General de la Nación procedió a efectuar un examen en el ámbito de la Comisión Nacional de
Comunicaciones con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1.- OBJETO DE AUDITORÍA.
El presente informe tiene por objeto:
1.1. Verificación de los controles efectuados sobre el cumplimiento de las metas de
penetración de líneas de telefonía pública.
1.2.- Verificación de los controles efectuados sobre el funcionamiento de la telefonía
pública.
1.3.- Verificación de los controles efectuados en materia de compatibilización de telefonía
pública.
1.4.- Verificación de los controles efectuados de la instalación de teléfonos que admitan
monedas como medio de pago por parte de la Licenciataria Telecom.
El presente se realiza con respecto al período comprendido entre el 1º de Enero de 1995 y
el 1º de Octubre de l996.
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2. ALCANCE DEL EXAMEN.
El examen fue realizado de acuerdo con las normas de auditoría externa de la Auditoría
General de la Nación, aprobada por Resolución Nro. 145/93, dictada en virtud de las facultades
conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley Nro. 24156, habiéndose practicado los
siguientes procedimientos:
2.1. Entrevistas:
2.1.1.- Gerente de Control.2.1.2.- Jefe del Departamento de Control Técnico.2.1.3.- Área de Inspecciones.2.1.4.- Coordinador de áreas provinciales.2.1.5.- Gerente de Ingeniería.2.1.6.- Sector de Homologación.2.2.- Análisis de:
2.2.1.- Decreto 62/90.2.2.2.- Decreto 1185/90.2.2.3.- Decreto 2160/93.2.2.4.- Decreto 1626/96.2.2.5.- Resolución 407/93 C.N.T..2.2.6.- Resolución 4430/93 C.N.T..2.2.7.- Documentación sustentatoria:
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2.2.7.1.- Expedientes Nros.: 401; 552; 673; 753; 754; 1021; 1250; 1251;
1963; 2348; 2605; 3189; 3688, 3897; 4046; 4954; 5248; 9159;
9382; 9697; 10215; 10216; 10717; 11031; 11114; 11115; 11345;
11473; 11856; 11857; 12916; 12918; 12972; 13661; 13729;
13733; 14478; 15093; 15095; 15777; 15778; 16653; 16734;
16735; 17010; 17011; 17385; 17948; 17950; 18578; 19067;
19069; 29569; 5248; 11032; 16143; 13677; 11031; 14075; 13733;
2.3.- Procedimientos aplicados sobre el control realizado por el Ente sobre muestra de
teléfonos instalados, teniendo en cuenta el circuito de inspecciones verificando los siguientes
puntos a saber:
* Si los teléfonos denunciados en los listados se encuentran efectivamente
instalados, a cuyo efecto se verificó si el domicilio donde están ubicados y el número de
identificación coinciden.
* Funcionamiento de los mismos.
* Medios de pago admitidos.
* Compatibilización.
2.4.- Verificar los controles realizados por la Gerencia de Control Técnico, en cuanto al
cumplimiento del circuito de inspecciones.
2.4.1. Muestra representativa sobre los teléfonos instalados compuesta por:
En cuatro de las centrales de la Zona del Área Múltiple Buenos Aires
(AMBA)-se seleccionó uno de cada diez teléfonos. En cuanto a las unidades de servicio
operativas del resto del país se tomó el 50 % para cada Licenciataria y a su vez de cada una se
seleccionó uno de cada diez teléfonos.
Total de la muestra de Telefónica de Argentina S.A.: 9,98 % sobre el
total de teléfonos públicos instalados.
Total de la muestra de Stet France Telecom Argentina S.A.: 10% sobre
el total de teléfonos públicos instalados.
2.4.2. Verificación de los controles efectuados en el AMBA.
2.4.3. Verificación de los controles realizados en el resto del país.
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3.- ACLARACIONES PREVIAS.En forma preliminar, es necesario efectuar el examen de las disposiciones normativas que
permitan analizar la materia que nos ocupa, a saber: la verificación de los controles efectuados por
el Ente Regulador en materia de Telefonía Pública y su sistema de compatibilización.
El Pliego de Bases y Condiciones ( Decreto 62/90) establece la obligación de las
Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico de dar cumplimiento a planes mínimos de servicios
de telefonía pública.
Una de las metas obligatorias a cumplir por las Prestadoras es la de penetración en la red
mediante la instalación de líneas de telefonía pública.
El Pliego define dicha meta como el número de líneas conmutadas en operación a proveer
en cada provincia y en el AMBA ( área múltiple metropolitana) .
El Reglamento General del Servicio Básico Telefónico establece que la “Penetración de la
Red” es la ganancia neta ( altas menos bajas) de líneas de abonado en servicio y de telefonía
pública. Y señala, además, que la penetración de telefonía pública, se calculará contabilizando las
líneas de teléfonos públicos, semipúblicos y cabinas telefónicas de titularidad de las Licenciatarias
o de terceros bajo responsabilidad de las LSB , las que se informarán en forma desagregada para
verificar el cumplimiento de las metas.
Dichas empresas, si lo solicitan, tendrán derecho a que se les conceda una prórroga del
período de exclusividad por el término adicional de tres años, pero para ello deberán cumplir con
determinadas obligaciones detalladas en el Pliego entre las cuales se encuentra la penetración en la
red mediante la instalación de líneas de telefonía pública.
Ello significa que las Licenciatarias deberán cumplimentar la instalación de un determinado
número de líneas telefónicas para cada año de la concesión, en cumplimiento de la meta de
penetración en la red, pero además si desean obtener la prórroga del período de exclusividad
tendrán que proveer al sistema de una cantidad adicional de líneas también para cada año de la
concesión.
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El Referido Reglamento señala además, que en las nuevas líneas de telefonía pública
deberá considerarse lo dispuesto en las Resoluciones Nro. 407 CNT/93 (compatibilidad de TPA)
y Nro. 4430 CNT/93 (TPA monedero). En tal sentido sobre el total de las metas de telefonía
pública para tener derecho a la extensión del período de exclusividad las Licenciatarias del
Servicio Básico deberán tener instalados y en funcionamiento a las fechas indicadas en dicha
Resolución, como mínimo un 25 % de dichas terminales que admitan moneda como medio de
pago.
El Pliego determina también el cumplimiento por parte de las Prestatarias de metas no
obligatorias las cuales son: incidencia de fallas de TPA; número de fallas reparadas por cada 100
estaciones ; demoras, números de días promedio de servicio interrumpido por falla reparada ; y
disponibilidad del servicio de telefonía pública. Estas metas son valoradas al momento de la
aplicación de sanciones.
- COMPATIBILIZACION DE TELEFONÍA PUBLICA
A partir del año 1993, el Ente Regulador ante diversos problemas suscitados con los
teléfonos públicos existentes en ese momento (teléfonos alcancía) estableció la obligación de las
Licenciatarias de compatibilizar sus sistemas de telefonía pública con el propósito de otorgar
mayores beneficios a los usuarios. Cuando se habla de terminales de teléfonos públicos
compatibles entre sí, nos referimos a la posibilidad del usuario de acceder en forma indistinta a las
unidades de teléfonos públicos instalados por ambas Licenciatarias, con cualquiera de las tarjetas
emitidas por ellas.
Establece además la normativa bajo análisis que las terminales de teléfonos públicos que se
instalen deben admitir como medios de pago tarjeta, chip, cospel o moneda, encontrándose
facultadas para instalar terminales que admitan todos los medios de pago en forma indistinta, o
bien asegurar al usuario la existencia de una terminal que admita como medio de pago tarjeta chip
y una que admita moneda en lugares continuos.
La cantidad a instalar de teléfonos que puedan ser usados con moneda deberán ser no
inferior al 25% de la cantidad total establecida como meta de penetración de terminales de
teléfonos públicos para la extensión del período de exclusividad. Entre los fines perseguidos por la
normativa en cuestión se encuentra el de beneficiar a los usuarios liberando, sobre todo a quienes
poseen escasos recursos, de la erogación que implica la compra de una tarjeta, por lo cual la
instalación de teléfonos que funcionan con moneda debía adquirir particular relevancia en aquellas
zonas de escasos recursos.
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Pero, se le concedió a TELECOM STET FRANCE TELECOM S.A. un tratamiento
diferente, autorizándola a cubrir el 25 % mencionado, con los antiguos teléfonos que funcionan
con cospeles, debiendo cumplimentar la instalación de los teléfonos que funcionan con moneda en
un plazo de tres años que comenzó a correr a partir del 8-9-93, feneciendo el mismo 8-9-96.
- LA AUTORIDAD REGULATORIA
El Decreto Nro. 660/96 de fecha 24 de junio de 1996, de Reforma del Estado, y
modificación de la Estructura de la Administración Pública Nacional en su artículo 31 establece la
fusión de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CNT), la Comisión Nacional de Correos
y Telégrafos (CNCT) y el Comité Federal de Radiodifusión (COMFER), constituyéndose la
Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC).
Posteriormente, el Decreto 1260/96, que fuera dictado en un breve lapso de tiempo desde
la publicación del anterior dispuso en su artículo 1ro. excluir al Comité Federal de Radiodifusión,
con lo cual la Comisión Nacional de Comunicaciones quedó constituida por la fusión de la
Comisión Nacional de Telecomunicaciones y la Comisión Nacional de Correos y Telégrafos.
El precitado Decreto Nro. 660/96, también determina que la Comisión funcionará como
organismo descentralizado de la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación,
asumiendo las competencias, facultades, derechos y obligaciones de las entidades que se fusionan.
En la actual Comisión Nacional de Comunicaciones la Gerencia de Control al igual que en
la estructura anterior, es la encargada de fiscalizar el cumplimiento de las metas por parte de la
Licenciataria.
El Decreto 1626/96 aprueba la estructura organizativa de la Comisión Nacional de
Comunicaciones (C.N.C.), organismo descentralizado de la Secretaría de Comunicaciones de la
Presidencia de la Nación, y de acuerdo con el organigrama integrante del mismo la Gerencia de
control tiene entre sus responsabilidades primarias la de auditar y monitorear el cumplimiento de
la normativa aplicable y las condiciones económicas, financieras, técnicas y de calidad establecidas
para la prestación de los distintos servicios de telecomunicaciones ; proponer las sanciones por
incumplimiento de las normas legales vigentes para los distintos servicios de telecomunicaciones y
efectuar los controles en materia de telefonía.-
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El presente informe constituye un seguimiento complementario y consecuente al efectuado
oportunamente cuya denominación fuera: “Control efectuado por el Ente sobre el cumplimiento
de las metas referidas a instalación de líneas de telefonía pública y sobre la compatibilización
de telefonía pública” ( Resolución AGN N° 91/94).-.
4.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES.4.1. El Ente Regulador no realiza una planificación previa de los controles técnicos
del parque de telefonía pública.
El Órgano de Control sostiene que se han diseñado las planificaciones correspondientes al
año 1997, habiéndose proyectado duplicar la cantidad de inspecciones a efectuar para ese año,
pero nada manifiesta con respecto al período auditado.
Las Prestatarias entregan al Ente Regulador un inventario del parque de telefonía pública
existente al 30-06-96.
Se ha verificado que el Ente Regulador no utiliza el referido inventario del parque de
telefonía pública para planificar los controles , sino que realiza las fiscalizaciones de los teléfonos
públicos utilizando los listados de equipos instalados que le suministra la Licenciataria cuando
concurren a las centrales para efectuar las inspecciones. Tales listados constan en los expedientes
labrados al efecto.
Lo observado se encuentra corroborado por la Comisión Nacional de Comunicaciones al
expresar que para efectuar las inspecciones de telefonía pública se utiliza la documentación
provista por la Licenciataria a saber, el parque de telefonía pública instalado y la ganancia
correspondiente al año anterior.Esta auditoría ha solicitado que se especifique el plan utilizado por la CNC. A ello el Ente
responde describiendo la tarea que se efectúa en las centrales cuando se realizan los controles
técnicos pero no se expide con respecto a la existencia de planificaciones previas.
Lo expuesto ya ha sido observado en el informe de auditoría referenciado en el punto 3 del
presente (observación 4.1), en el cual se expresó que “ el Ente efectúa los controles del parque
de telefonía pública, con la información posterior suministrada por la Prestadora, sin una
planificación ordenada y realizada previamente.”.-
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De lo manifestado, deviene necesario concluir que los controles técnicos efectuados sobre
el parque de telefonía pública no son planificados.
4.2. Los controles que constan en los expedientes de inspección son insuficientes
para verificar, el funcionamiento de las unidades de telefonía publica, y la admisión de los
distintos medios de pago.
El Ente Regulador cuando realiza las inspecciones en las diferentes centrales inicia un
expediente en el cual asienta todas las verificaciones efectuadas, ya sea de líneas de abonados y de
telefonía pública.
Con referencia a los teléfonos públicos no existen constancias que permitan evaluar el
funcionamiento, medios de pago admitidos y compatibilización, habida cuenta que únicamente en
el acta final labrada, se efectúa una mención global sobre la telefonía pública expresándose que no
ha merecido observaciones.
El Ente nos informa que en cada acta de verificación se detallan las irregularidades
detectadas. En la muestra tomada no se han constatado actas que contengan irregularidades.
Además no existen constancias de la realización de controles in situ del parque de telefonía
pública que las Licenciatarias denuncian como instalado, los cuales son necesarios para verificar la
admisión de los distintos medios de pago.
Expresa el Ente que con la inspección a cada central se verifica el parque de teléfonos
públicos asociados. Al margen de lo cual se efectúan controles específicos sobre el parque de
telefonía en especial en espacios de alta movilidad de transeúntes, estaciones, centros comerciales,
hospitales, etc.., y que, durante las verificaciones técnicas a centrales se efectúa un muestreo de la
planta de teléfonos públicos conectados a la misma.
Pero del análisis de los expedientes de inspección no surgen los controles específicos
realizados, atento que sólo se labra un acta global sobre todos los aspectos inspeccionados, no
pudiendo fiscalizarse en la presente auditoría los controles específicos sobre la telefonía pública
De todo lo manifestado se concluye que la fiscalización del Ente, al ser sólo efectuada
desde la central torna a los controles incompletos y no representativos.
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4.3- Los controles de telefonía pública efectuados en las provincias son escasos, no
sistematizados y con falta de continuidad.
La C.N.C. debe realizar controles provinciales mediante las delegaciones respectivas y
por los técnicos de la Gerencia de Control en Comisión.
Sin embargo, ello no condice con lo observado en el informe de auditoría, que sobre el
mismo objeto se realizara para el período 1994, en el cual se manifestó que los controles
provinciales son difusos y sin sistematización.
A ello debemos agregar que en la presente auditoría se han solicitado los expedientes de
inspección correspondientes a las Centrales de La Plata, Bahía Blanca, y Mendoza, no habiendo
sido entregados, por carecer de los mismos.
En reemplazo de lo solicitado se brindó a esta auditoría información sobre controles
efectuados por las delegaciones provinciales de Córdoba en el mes de diciembre del año l995, San
Juan, La Rioja, Tucumán, del año 1996.
De ello es posible presumir que durante todo el año 1995 no fueron realizadas
inspecciones.
De la documentación examinada se ha verificado que no constan controles sobre la
compatibilización.
No ha sido recibida documentación sobre controles técnicos efectuados directamente por
la Comisión Nacional de Comunicaciones, sólo los realizados por las Delegaciones Provinciales
que cuentan con escasos recursos.
Por lo expuesto, es dable expresar que no existe modificación alguna en lo observado por
la Auditoría para el período setiembre 1993, octubre 1994, en cuanto a que los controles del Ente
de la telefonía pública y su correspondiente sistema de compatibilización en las provincias son
deficientes, incompletos, rudimentarios y carecen de continuidad.(Resolución AGN N° 91/94)
4.4. La CNC, no ha verificado el cumplimiento de la obligación a cargo de la
Licenciataria Telecom de instalar teléfonos que funcionen con moneda, de acuerdo con lo
establecido por la Resolución 4430/93.
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El Ente Regulador señala que han sido detectadas demoras en el cumplimiento de tal
obligación, por lo cual se inició el proceso sancionatorio a través del expediente E.16842/95.
Ello no se condice con lo manifestado por el Organismo de Control en su nota Nro.554/97
del 14-3-97, en la cual la Gerencia de Control Técnico manifiesta que el listado de teléfonos
públicos con monedas instalados por Telecom fue entregado en octubre de 1996, y que la
verificación de la información suministrada por la empresa , será realizada a partir de marzo de
1997.
En consecuencia, es dable resaltar que ambas afirmaciones son contradictorias, pues si tal
como se señala en la nota de marzo del corriente la verificación será realizada a partir de dicho
mes, es imposible que las demoras en el cumplimiento de la obligación hayan sido detectadas en el
mes de diciembre del año 1997, tal como se ha expresado oportunamente.
Lo concreto es que durante el período auditado no se han comenzado los controles de la
instalación de teléfonos que admitan monedas como medio de pago.
A mayor abundamiento se señala que es inexacto lo referente a la iniciación del proceso
sancionatorio por expediente E.16842/95, por dos razones: 1) el mismo fue labrado con motivo
de la no presentación por parte de las Licenciatarias de los planes de adecuación y de instalación
de las unidades de telefonía pública de acuerdo a lo establecido por la Resolución Nro. 4430/93,
siendo ello corroborado por el Ente , por escrito, cuando expresa que por ... “EXPCNTMESA”
E16842 se inició el proceso sancionatorio a las dos Licenciatarias, que entregaron fuera de
término los planes de instalación requeridos obrando la copia del mismo como documentación
sustentatoria del presente informe 2) su año de iniciación es 1995, por lo cual, habiendo vencido
el plazo para la instalación de teléfonos que funcionen con moneda el 8 de octubre de l996, es
incorrecto que las citadas actuaciones sancionatorias se refieran a dicha obligación pues fueron
iniciadas con anterioridad al vencimiento del mismo.
4.5.- Los controles efectuados por la Comisión Nacional de Comunicaciones sobre el
cumplimiento de las metas obligatorias y no obligatorias referentes a la telefonía pública
son ineficaces.
Como se señalara en el apartado 3 del presente, una de las metas obligatorias a cumplir
por las Licenciatarias es la de penetración en la red definida como el número de líneas conmutadas
en operación a proveer en cada provincia y en el AMBA ya sea, líneas de abonados o de telefonía
pública.
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Establece también, el citado cuerpo normativo, las metas no obligatorias las cuales son:
número de fallas reparadas por cada 100 estaciones, demoras, número de días promedio de
servicio interrumpido por falla reparada, disponibilidad del servicio de telefonía pública.
La CNC manifiesta que han sido realizadas auditorías de metas, afirmando que se
controlaron en cuanto a Telecom los años ‘92, ‘93 y ‘94 estando en trámite el año 1995, y de
Telefónica Argentina los años ‘92, ‘94 y ‘95, encontrándose pendiente el año 1993.
El control sobre el cumplimiento de las metas obligatorias es imprescindible a efectos del
otorgamiento de la extensión del período de exclusividad.
Sin embargo el Ente efectúa los controles sin orden y con considerable atraso lo que
dificulta una adecuada verificación de las metas de eficiencia, habida cuenta que las mismas deben
ser fiscalizadas en tiempo oportuno.
4.6.El Ente Regulador no ha dictado las normas técnicas referentes a
homologación de equipos de telefonía pública.
Ello ha sido observado en sendos informes que se realizaran oportunamente sobre el
mismo objeto del presente ( Resolución AGN Nro.91/94 ), continuando en el período auditado la
anomalía señalada oportunamente.
5.- RECOMENDACIONES.-
5.1.- El Ente Regulador deberá implementar planificaciones previas de los controles
técnicos del parque de telefonía pública, utilizando para ello el inventario que las Licenciatarias
presentan anualmente,
5.2.- La Comisión Nacional de Comunicaciones deberá plasmar en las actas de inspección
los controles específicos efectuados respecto del funcionamiento de las unidades de telefonía
pública y la admisión de los distintos medios de pago implementando para ello la realización de
controles in-situ de las unidades de telefonía pública. (C.d.2).-
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5.3.- El Ente deberá planificar la fiscalización de la telefonía pública en todas las
provincias en forma integral, sistemática y periódica, considerándose la intervención directa de los
funcionarios del Órgano de Control. (C.d.3).5.4.- La Comisión deberá iniciar inmediatamente los controles del cumplimiento de la
obligación de instalar teléfonos con moneda, a cargo de la Licenciataria TELECOM, dado que el
término para cumplimentarla feneció el 8-10-96, en un todo de acuerdo con lo establecido por la
Resolución CNT 4430/93. (C.d.4).5.5.- Se recomienda que la Comisión implemente controles eficaces respecto del
cumplimiento de las metas de servicio obligatorias y no obligatorias, habida cuenta que dichos
controles devienen necesarios para el otorgamiento de la extensión del período de exclusividad en
cuanto a las primeras y a los efectos de la aplicación de sanciones en el caso de las no
obligatorias.( C.d.5).5.6.-. Se reitera la necesidad que el Ente Regulador dicte las normas técnicas referentes a
la homologación de equipos de telefonía pública. (C.d. 6).-
6.- CONCLUSIONES.-
De las tareas realizadas en el ámbito de la Comisión Nacional de Comunicaciones según
el detalle efectuado en el capítulo del alcance del presente informe se han obtenido evidencias,
algunas de las cuales fueron observadas en informes precedentes, tales como:
A) La falta de planificación de los controles técnicos del parque de telefonía pública.
B) La ausencia de verificaciones técnicas del funcionamiento de los teléfonos públicos.
C) La compleja información suministrada por la Licenciataria Telecom que torna harto
dificultosas las tareas de fiscalización.
D) La inexistencia de constancias que acrediten la realización de controles in situ de las unidades
de telefonía.
E) Los controles escasos, deficientes y no permanentes del parque instalado en las provincias.
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F) Los controles ineficaces de las metas de servicio.
G) La inexistencia de normas técnicas sobre la homologación de los equipos de telefonía pública,
que demuestran la ausencia de elementos claves de control del parque de telefonía pública.
H) Ante la falta de planificacion de la fiscalizacion del parque de telefonia publica, la Apertura del
expediente sancionatorio fue contraria a los plazos establecidos por Resolucion 4430/93
7.- LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME.
Buenos Aires, 28 de octubre de 1997
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