Andrade, P.-CON-001-Preparandonos.pdf

Preparándonos para el futuro inmediato
Rentas estatales, manejo del ambiente y los desafíos del fin del
boom petrolero
Enero / 2015
Introducción
El boom petrolero que alimentó el crecimiento con distribución que Ecuador
experimentó durante la última década terminó. Durante estos años se
reactivaron viejas prácticas para captar rentas para el estado, y nuevas formas
de distribuir esas rentas a la sociedad, pero también para intentar disminuir los
impactos de la extracción petrolera en el ambiente. Este modo de
funcionamiento está condenado a desaparecer con la crisis de los mercados
internacionales de las materias primas. ¿Cómo pueden la sociedad y los
gobiernos ecuatorianos prepararse para los efectos de la crisis de rentas del
Estado?
Una herencia institucional poco favorable para la adaptación a los nuevos
tiempos.
El Ecuador ha sido durante todo el siglo XX y lo que vamos del presente un país que exporta productos
primarios (cacao, banano, petróleo y otros productos agrícolas). Esta actividad ha producido una larga
historia de daños ambientales, e intentos del Estado por administrarlos. El patrón típico ha sido: el
ambiente es explotado para exportar bienes primarios, y así tener recursos económicos que permitan
sostener a la sociedad y a la administración estatal. La distribución de esos recursos ha sido, sin
embargo, altamente sesgada a favor de las élites económicas y la acumulación de recursos en el Estado,
y desfavorable para la población.
Las transformaciones experimentadas por el Ecuador a partir de 1950 han sido enormes. Su población
ha crecido más de 4 veces, y el crecimiento en regiones críticas por su biodiversidad es mucho mayor, 16
veces en la Amazonía y casi 19 veces en Galápagos. El producto nacional ha aumentado en casi 12 veces,
y las tierras bajo tenencia han crecido más de dos veces. La pregunta central se refiere a la capacidad
futura de los socio-ecosistemas ecuatorianos para seguir sobrellevando este cambio sin perder sus
funciones vitales.
El trayecto histórico del desarrollo ecuatoriano ha sido, entonces, no sólo ambientalmente costoso, sino
que compromete la viabilidad futura de nuestra sociedad. Actualmente, luego de haber experimentado
un boom petrolero similar al que vivimos en los años setenta, se han consolidado aún más los
obstáculos para transitar hacia una ruta de desarrollo sustentable. ¿Cuáles son esos obstáculos? ¿Hacia
dónde debería encaminarse el Ecuador para evitar que nuestra evolución siga siendo auto-destructiva?
Evidencia y análisis
El boom petrolero reciente y la emergencia de nuevos obstáculos para la
sustentabilidad.
Los gobiernos ecuatorianos desde 2007 lograron recuperar para el Estado una gran cantidad de rentas
de la extracción de petróleo. Este desarrollo permitió que el Estado construya un conjunto de reglas
para regular el acceso a los recursos naturales, determinar cuándo y cómo las ganancias obtenidas por la
extracción de recursos naturales (petróleo principalmente, pero también minerales metálicos) pasarán
al Estado, y establecer quiénes intervienen en las decisiones clave de las actividades extractivas
(básicamente algunas agencias del Ejecutivo, la compañía estatal petrolera, y las compañías
extranjeras). Además creó las reglas para procesar los conflictos en torno a la distribución de rentas para
el conjunto de la sociedad. Este conjunto de procesos han construido los obstáculos contra futuros
cambios de ruta. Es necesario, por lo tanto, tener claro en qué consisten esos obstáculos, y cómo se
refuerzan mutuamente, y sólo entonces mostrar las alternativas y su posible ruta de transición.
El tipo de gobernanza ambiental construida desde 2007 hasta ahora es un sistema de tres capas, cuya
función fundamental es proteger la capacidad del Estado para apropiarse de las rentas petroleras (y
minerales, si el sector minero se desarrolla).
Gráfico 1: La estructura de la gobernanza ambiental
Reglas de la
extracción de
recursos y
rentas
Reglas de
distribución de
rentas y
compensaciones
Regulación de las
relaciones
estado/sociedad/
naturaleza
En este sistema se procesan dos tipos de demandas. En primer lugar, económicas, por la obtención de
rentas para el Estado. En segundo, sociales, toda vez que los efectos sociales y ambientales de las
actividades extractivas son transformados en “costos” que deben ser compensados por el Estado a la
sociedad. Finalmente, el conjunto del sistema se vuelve aceptable para la sociedad (“legítimo”) por un
conjunto de principios retóricos de corte ecologista (“verde”).
Los elementos del sistema se diferencian entre sí, según dos principios jerárquicos. En primer lugar, la
protección de la captura de rentas para el Estado tiene prioridad sobre la sostenibilidad de los socioecosistemas. En segundo, los decisores políticos gubernamentales tienen mayor poder que los
ciudadanos.
La administración estatal del ambiente transforma la pérdida de naturaleza y otros daños a la
sostenibilidad de los socio ecosistemas ecuatorianos en “costos a ser manejados por el estado”; costos
que de alguna manera se supone pueden compensarse. Las agencias que administran ese proceso de
sustitución de daños por compensaciones incluye los siguientes elementos:
•
•
•
•
•
•
•
Actores estatales: MAE, PETROAMAZONAS, Subsecretarías y otras agencias especializadas.
Actores no estatales: redes de profesionales vinculados a las agencias estatales como
expertos ambientales (p.ej. para la evaluación de estudios de impacto ambiental)
Regla institucional mayor: las decisiones finales son tomadas por el gobierno.
Ideas culturales legitimadoras: principio de precaución, restauración de daños ambientales,
prevención de daños ambientales, garantía de la sustentabilidad de los ecosistemas.
Definición típica de “problemas ambientales”: daños directamente causados por la
explotación petrolera (derrames, contaminación de aguas), y daños complementarios
(deforestación, pérdida de biodiversidad y diversidad cultural).
Mecanismos privilegiados de solución: Estudios de Impacto Ambiental y estrategias de
explotación “con afectación mínima”. Planificación de la gestión de los ecosistemas para el
manejo eficiente de los recursos:
Agencias estatales especializadas:
o MAE: administración de sistemas de gestión ambiental y evaluación de estudios de
impacto ambiental
o PRAS (Programa de Reparación Ambiental): reparación de ecosistemas afectados
por la explotación petrolera.
o Otras agencias (ECORAE
Otros temas de agenda ambiental:
o Cambio climático.
o Políticas de “desarrollo verde” (MAE, mag, Yachay-SENESCYT, ENFARMA)
Tabla 1
Síntesis: la administración del ambiente en Ecuador
Reglas formales
Actores estatales
Otros actores
Conocimiento científico
Temas
Constitución
Plan Nacional del Buen Vivir
Leyes específicas
Ministerio del Ambiente
Varios ministerios y
secretarías
Gobiernos subnacionales
Cooperación internacional
Integrado en la
identificación de problemas
y soluciones
Dependencia de
conocimiento científico
estándar.
Administración de parques
nacionales
Políticas de conservación y
reparación ambientales
Cambio climático
Si todos los aspectos de la explotación petrolera y sus costos se procesaran únicamente en estas dos
capas, no habría mayores problemas para el Estado, ni espacio para las demandas de la sociedad. Pero,
en el componente más exterior del sistema de gobernanza, donde actúan los ciudadanos organizados
que tienen buenos motivos para preocuparse por las actividades petroleras y sus consecuencias, pueden
formarse demandas y modos de influencia en las decisiones que estorban la acción estatal. Las
siguientes características producen esos efectos:
•
•
•
Es informal y está abierta una pluralidad de actores de la sociedad civil.
Emerge de la sociedad civil tanto local como transnacional.
Controla potentes recursos simbólicos (discursivos)
Acá se produce y entran en contacto los distintos reclamos, movilizaciones y demandas de actores
potencialmente afectados por la explotación de recursos y organizaciones de activistas, en nombre de:
•
•
La preservación del equilibrio de los ecosistemas
Los derechos que les asisten para demandar al gobierno el cumplimiento con la obligación de
escuchar a las poblaciones afectadas.
Por ser una esfera pública, inmediatamente visible, y abierta a cualquier persona, las acciones que en
ella se desarrollan van creando una “filosofía pública”, que potencialmente puede ver más allá de las
necesidades del Estado por disponer de una abundancia de rentas petroleras.
Esta esfera contiene también los recursos que potencialmente ayudarían al Estado y la sociedad
ecuatoriana a adaptarse a las nuevas condiciones del fin del boom del petróleo y los minerales.
Lamentablemente, la racionalidad administrativa y centrada en la captación de rentas de los otros dos
componentes del sistema se ha demostrado poco favorable al desarrollo de esa potencialidad. Así, el
conjunto del funcionamiento de la gobernanza ambiental en Ecuador estaría poco preparada para el
cambio en el mercado internacional que ha empezado a experimentarse.
Implicaciones y recomendaciones de política
La administración estatal del ambiente no puede “compensar” la pérdida de
sostenibilidad de los socio-ecosistemas ecuatorianos.
Los socio-ecosistemas son estructuras complejas en cambio continuo, donde las interacciones entre sus
componentes son poco conocidas, y con alguna frecuencia las intervenciones humanas pueden generar
efectos no lineales que pueden transformar un sistema más allá de los límites de su resiliencia,
originando un nuevo punto de equilibrio donde las funciones sistémicas vitales ya no pueden realizarse
(Walker y Salt, 2006, Stockholm Resilience Centre, 2014ª, 2014b).
Es entonces difícil predecir con algún grado de certeza la capacidad de resiliencia de un sistema
complejo como el ecuatoriano. Existen, sin embargo razones de fondo para dudar de su sustentabilidad
futura, si la sociedad sigue en las líneas definidas durante los últimos años.
Los impactos de la actividad petrolera en la Amazonía han sido clasificados entre los más devastadores
del planeta (Herbert, 2010, Amazon Defense Coalition, 2012). Luego del abandono de la Iniciativa
Yasuní-ITT la política estatal ha enfatizado en la expansión de la frontera petrolera, no solamente al
interior del Parque Nacional Yasuní, el área más biodiversa del hemisferio occidental, sino en áreas
sensibles con limitadas reservas en las cuencas del Pastaza y el Bobonaza. A esto se añade el inicio de la
minería a cielo abierto en gran escala en el sur-oriente, cuyos impactos pueden ser más severos que los
de los hidrocarburos, aunque su contribución a los ingresos fiscales sea mínima en comparación con el
petróleo. La caída de los precios de los minerales y el desplome reciente de los precios del petróleo
demuestran la extrema vulnerabilidad de estas políticas frente a shocks económicos externos, que
escapan del control del país, similares a los sufridos entre 1987 y 2002, cuando se produjo la mayor
crisis económica y social del país desde 1920.
Otras actividades primarias de alto impacto ambiental han sido también estimuladas o permitidas, como
el cultivo de camarón en cautiverio, con la destrucción de aproximadamente la mitad de los manglares
del país, la plantación de palma africana acelerando la deforestación en el Chocó ecuatoriano, y la tala
de madera tropical sin control efectivo por parte del Estado. A los impactos de estrategias económicas
de alto costo ambiental se añaden las futuras disrupciones provenientes del cambio climático, de
fenómenos como El Niño, agravadas por el calentamiento global, y de otras amenazas volcánicas y
sísmicas frente a las cuales la sociedad apenas está preparada.
Opciones para el cambio inmediato.
Las estrategias económicas vigentes difícilmente pueden garantizar siquiera la continuidad de las
condiciones favorables que permitieron mejoras sociales durante los últimos años (el fin del boom
petrolero en 2014 compromete los mecanismos de “compensación”), y pueden tener efectos
destructivos y posiblemente irreversibles sobre la biodiversidad y el patrimonio natural del país. El fin
del boom petrolero puede llevar a una alternativa económica de corto plazo que comprometería aún
más la resiliencia de los socio eco sistemas ecuatorianos: intensificar las actividades extractivas para
compensar por la vía del volumen lo que pueda perderse en precio de las exportaciones (petroleras,
mineras y de otros productos primarios).
Existen, sin embargo, opciones alternativas, que pueden conducir al país a ampliar las posibilidades de
una mejora participativa y universal de la calidad de vida de la población, con respeto a la diversidad
cultural, y enmarcada en los límites de los ecosistemas que la sustentan. En esta línea pueden
fomentarse actividades de ecoturismo y turismo, agroecología y agroforestería, y la ampliación de los
beneficios de la biodiversidad mediante el bioconocimiento, entre otras opciones. Este impulso a la
diversificación económica, necesariamente iría acompañado de una política de no expansión de la
frontera petrolera, paralización de la minería en gran escala y control efectivo de la deforestación y
degradación de los ecosistemas remanentes. La pérdida de rentas estatales tendría que compensarse
con una mayor capacidad para recaudar impuestos domésticamente y asignarlos a inversión social.
Así, la política de diversificación productiva en favor de actividades ricas en enlaces locales, intensivas en
empleo y amigables con la naturaleza, se complementaría con una ampliación en el acceso a los activos
productivos para pequeños emprendimientos y procesos redistributivos respecto a la tierra y las
oportunidades (educación, crédito, capacitación y asistencia técnica).
La experiencia de otros países –desarrollados y en vías de desarrollo- indica que la transición hacia las
alternativas sustentables depende de la ampliación y fortalecimiento de las instituciones que favorecen
el pluralismo social. Una esfera pública abierta a las voces e intereses de los inmediatamente afectados
por cambios en su entorno natural que amenazan a su sustentabilidad como sociedades locales permite
diseñar protecciones adecuadas y crear mecanismos para construir actividades económicas alternativas.
Identidad de Autores
Coordinador
Pablo Andrade, Ph.D., Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador,
[email protected]
Investigador
Carlos Larrea, Ph.D., Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador,
[email protected]
Investigador
Pablo Ospina, M.A., Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador,
[email protected]
Identidad de Proyecto
Coordinador
Dra. Barbara Hogenboom, Centro de Estudios
Latinoamericanos (CEDLA), [email protected]
y
Documentación
Comisión Europea
Cristina Marcuzzo, DG Research & Innovation, [email protected]
Consorcio
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Centro de Estudios y Documentación Latinoamericanos, Universidad de
Amsterdam (CEDLA-UvA) www.cedla.uva.nl
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) www.clacso.org.ar
Institut de Ciència y Tecnología Ambientals, Universitat Autònoma de
Barcelona (ICTA-UAB) www.icta.uab.cat
Institute
de
Recherche
pour
le
Développement
(IRD)
www.ird.fr
Centre for Development and the Environment - University of Oslo (SUMUiO) www.sum.uio.no
Centro de Desenvolvimento Sustentável, Universidade de Brasília (CDS-UnB)
www.unbcds.pro.br/pub
Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco (UAM-Xoc)
www.xoc.uam.mx
Instituto de Estudios Avanzados − Universidad de Santiago de Chile (IDEAUSACH) www.idea.usach.cl
Gino Germani Research Institute (IIGG) www.iigg.sociales.uba.ar
Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Quito (UASB-SQ) www.uasb.edu.ec
Duración
marzo 2011 – febrero 2015 (48 meses)
Presupuesto
Contribución CE: EUR 2.699.310,-
Página Web
www.engov.eu
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