Tema 18 . El Estado español como Estado compuesto. Las

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TEMA 18
EL ESTADO ESPAÑOL COMO ESTADO COMPUESTO. LAS COMUNIDADES
AUTONOMAS. NATURALEZA. ORGANIZACIÓN POLITICA Y ADMINISTRATIVA.
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS, COMPARTIDAS, CONCURRENTES,
DE DESARROLLO Y EJECUCIÓN. RELACIONES DE COOPERACIÓN Y
COLABORACIÓN ENTRE ADMINISTRACIONES.
1. EL ESTADO ESPAÑOL COMO ESTADO COMPUESTO.
2. LAS COMUNIDADES AUTONOMAS.
2.1. Formación de las Comunidades Autónomas.
2.2. Estatutos de Autonomía.
3. NATURALEZA.
4. ORGANIZACIÓN POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA.
4.1 Organización política.
4.2 Organización administrativa.
5. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS.
5.1 Distribución de competencias entre el Estado y las CCAA.
5.2 Supletoriedad del derecho estatal.
5.3 Control de la actividad de las CCAA.
6. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS, COMPARTIDAS, CONCURRENTES, DE
DESARROLLO Y EJECUCIÓN.
6.1 Competencias exclusivas y compartidas.
6.2 Competencias concurrentes.
6.3 Competencias de desarrollo.
6.4 Competencias de ejecución.
7.
RELACIONES
DE
ADMINISTRACIONES.
Autor:
Justiniano Redondo Bermejo
COOPERACION
Y
COLABORACIÓN
ENTRE
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1. EL ESTADO ESPAÑOL COMO ESTADO COMPUESTO
El Estado Español ha sido calificado por el Tribunal Constitucional en numerosas
sentencias como de Estado compuesto. Con ello, se hace referencia al particular
diseño que realiza la constitución de la distribución de competencias entre los
diversos entes territoriales configurados constitucionalmente.
Según ha recogido el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias, la
Constitución prefigura una distribución vertical del poder público entre entidades de
distinto nivel que son fundamentalmente el Estado, titular de la soberanía; las
Comunidades Autónomas, caracterizadas por su autonomía política, y las provincias
y municipios, dotadas de autonomía administrativa de distinto ámbito (STC 32/1981).
De este modo, la Constitución ha instaurado un Estado complejo, en el que el
ejercicio de las funciones estatales se encomienda tanto a las instituciones
generales del Estado como a las Comunidades Autónomas, dotadas de autonomía
política que son expresión del derecho a la autonomía de las nacionalidades y
regiones que integran la Nación española (STC 119/1992).
A este respecto señalar que La CE en su artículo 1.2 establece que “La soberanía
nacional reside en el pueblo español del que emanan todos los poderes del
Estado” Asimismo en su artículo 2 establece que "La Constitución se fundamenta
en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos
los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.
De este modo, según el Tribunal Constitucional, la estructuración del poder del
Estado se basa en el principio de unidad, fundamento de la propia Constitución, y
en los de autonomía y solidaridad. La Constitución parte de la unidad de la Nación
española que se constituye en Estado social y democrático de Derecho, cuyos
poderes emanan del pueblo español en el que reside la soberanía nacional. Esta
unidad se traduce así en una organización -el Estado- para todo el territorio nacional.
Pero los órganos generales del Estado no ejercen la totalidad del poder
público, porque la Constitución prevé, con arreglo a una distribución vertical de
poderes, la participación en el ejercicio del poder de entidades territoriales de
distinto rango, tal como se expresa en el art. 137 de la Constitución al decir que "el
Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de
autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.
El precepto transcrito refleja una concepción amplia y compleja del Estado,
compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de
autonomía. Resulta así necesario delimitar cuál es el ámbito del principio de
autonomía.
Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En
efecto, autonomía no es soberanía -y aún este poder tiene sus límites-, y dado que
cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún
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Justiniano Redondo Bermejo
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caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es
precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como
expresa el art. 2 de la Constitución.
Como principales límites a la autonomía podemos citar los siguientes:
1º) El principio de solidaridad reconocido en el art. 138.1 que establece que
el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad velando
por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las
diversas partes del territorio español.
2º) El principio de igualdad reconocido en el 138.2 que establece que las
diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no
podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales. Y por el art.
139.1 que establece que todos los españoles tienen los mismos derechos y
obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.
3º) El principio de libre circulación recogido en el art. 139.2 que establece
que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente
obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la
libre circulación de bienes en todo el territorio español.
Asimismo señalar que el art. 137 de la Constitución delimita el ámbito de estos
poderes autonómicos circunscribiéndolos a la gestión de sus respectivos
intereses, lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias
y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo. Este poder
para la gestión de sus respectivos intereses se ejerce -por lo demás- en el marco del
Ordenamiento. Es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de
cada tipo de entes, de acuerdo con la Constitución. (STC 247/2007)
El Tribunal Constitucional ha insistido, por tanto, en que el sistema constitucional
descansa en la adecuada integración del principio de autonomía en el principio de
unidad, que lo engloba. De ahí que el Estado Español sea un Estado políticamente
descentralizado, como consecuencia del referido engarce entre aquellos dos
principios. Así, al consagrar la Constitución como fundamentos, de una parte el
principio de unidad indisoluble de la Nación española y, de la otra, el derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, determina
implícitamente la forma compuesta del Estado en congruencia con la cual han de
interpretarse todos los preceptos constitucionales" (STC 35/1982).
2. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
El art. 143.1 de la CE establece que “En el ejercicio del derecho a la autonomía
reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con
características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios
insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su
autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo
previsto en este Título y en los respectivos Estatutos”.
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Justiniano Redondo Bermejo
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Asimismo el artículo 144 establece que “Las Cortes Generales, mediante Ley
Orgánica podrán por motivos de interés nacional:
a) Autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma, cuando su ámbito
territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado
1º del artículo 143 (pej. CCAA de Madrid).
b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para territorios que
no estén integrados en la organización provincial (pej. Estatutos Autonomía de
Ceuta y Melilla).
De la regulación contenida en el título VIII de la Constitución, se desprende que las
Comunidades Autónomas son entes territoriales con capacidad de autogobierno,
potestad legislativa propia, organización administrativa propia y autonomía
financiera (en coordinación con la Hacienda Estatal y con solidaridad respecto a las
demás Comunidades Autónomas).
Asimismo cabe destacar, que la Constitución no ha determinado que territorios se
deben constituirse en CCAA, ni que competencias deben asumir, dejando la
iniciativa de este proceso a los propios territorios, como veremos posteriormente. De
este modo, el acceso de las nacionalidades y regiones a la autonomía aparece
regulado en la Constitución de acuerdo con unos principios dispositivos que
permiten que el régimen autonómico se adecue en cada caso a las peculiaridades y
características de esas regiones y nacionalidades. Principio dispositivo que alcanza
a materias como la denominación a adoptar (que podrá acomodarse a la tradición
histórica), el procedimiento de acceso a la autonomía, (que presenta diversas
modalidades), las competencias a asumir (como resulta de los artículos 148 y 149),
y las instituciones de los entes autonómicos, todo ello siempre dentro de los límites
que la Constitución señala. Como consecuencia, y en virtud de las disposiciones
constitucionales, el acceso a la autonomía de las nacionalidades y regiones se ha
producido por vías diversas y se ha configurado en formas muy distintas de un caso
a otro (STC 16/1984).
2.1 Formación de las Comunidades Autónomas.
La Constitución prevé distintos procedimientos para acceder a la autonomía,
siendo la única diferencia entre los mismos, la rapidez de acceso a la totalidad de
competencias constitucionalmente posibles. En efecto, las Comunidades
Autónomas que constituyan por la “vía lenta” solo podrán asumir inicialmente en sus
Estatutos las competencias reconocidas en el art. 148 CE. Transcurridos 5 años y
mediante reforma de sus Estatutos podrán ampliar sucesivamente sus
competencias a cualesquiera otras materias que no sean las que enumera el art.
149 CE como competencias exclusivas del Estado. (Art. 148.2 CE).
Las Comunidades Autónomas que se constituyan por la “vía rápida” no
necesitarán esperar estos 5 años y podrán asumir inicialmente en sus Estatutos
todas las competencias enumeradas en el art. 148 CE y cualesquiera otras materias
que no sean las que enumera el art. 149 como competencias exclusivas del Estado.
(Art. 151 y DT2ª CE).
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Justiniano Redondo Bermejo
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Comunidades autónomas de “vía lenta”:
La iniciativa del proceso Autonómico debe ser acordada por:
- las Diputaciones interesadas o los órganos interinsulares correspondientes
- y las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al
menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla (art. 143 CE).
Una vez acordada la iniciativa autonómica, el proyecto de Estatuto de autonomía
será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación
u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores
elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación
como Ley (art. 146 CE).
Comunidades de vía rápida:
La iniciativa del proceso autonómico debe ser acordada por:
- las Diputaciones interesadas o los órganos interinsulares correspondientes,
- y además por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de
las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo
electoral de cada una de ellas.
Dicha iniciativa autonómica, deberá ser ratificada mediante referéndum aprobado
por la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. Una vez ratificada la
iniciativa autonómica, se procede a la elaboración del Estatuto de autonomía con
arreglo al siguiente procedimiento:
1º El Gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos en las
circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al
autogobierno, para que se constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar
el correspondiente proyecto de Estatuto de autonomía, mediante el acuerdo de
la mayoría absoluta de sus miembros.
2º Aprobado el proyecto de Estatuto de Autonomía, se remitirá a la Comisión
Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinará
con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para
establecer de común acuerdo su formulación definitiva.
Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante será sometido a
referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito
territorial del proyectado Estatuto. Si el proyecto de Estatuto es aprobado en
cada provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos, será elevado
a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas Cámaras decidirán sobre el
texto mediante un voto de ratificación.
De no alcanzarse el acuerdo, el proyecto de Estatuto será tramitado como
proyecto de Ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por éstas será
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Justiniano Redondo Bermejo
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sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en
el ámbito territorial del proyectado Estatuto que deberá ser aprobado por la
mayoría de los votos válidamente emitidos en cada provincia.(Art. 151 CE)
Sin embargo, tener en cuenta que también podrán acceder a este procedimiento de
“vía rápida" los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado
afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo de
promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía. En este
caso la iniciativa autonómica podrá adoptarse por sus órganos preautonómicos
colegiados superiores por mayoría absoluta y habrán de comunicar al Gobierno. El
proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el art. 151.
(DT2ª). (Cataluña, País Vasco y Galicia).
Por lo tanto la principal diferencia entre ambos procedimientos de acceso a la
autonomía radica en que en el procedimiento de acceso a la autonomía plena por la
vía rápida:
1º La iniciativa autonómica deberá ser ratificada mediante referéndum
(excepto en el caso de los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado
afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía).
2º Será necesaria una mayoría de municipios mas amplia para poder instar la
iniciativa autonómica dado que se requiere acuerdo favorable de ¾ partes de
los municipios afectados.
2º El proyecto de Estatuto de Autonomía deberá ser aprobado por referéndum
del cuerpo electoral de las provincias afectadas.
2.2 Estatutos de Autonomía.
Los Estatutos son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y
el Estado los reconoce y los ampara como parte de su ordenamiento jurídico.
Los Estatutos de autonomía deberán contener:
La denominación de la Comunidad.
La delimitación de su territorio.
La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y
las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos
y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley
orgánica (art. 147 CE).
Las principales características de los Estatutos de Autonomía, según se desprende
de la doctrina del TC son las siguientes:
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1) La primera de ellas es la necesaria confluencia de diferentes voluntades
en su procedimiento de elaboración, rasgo que es más nítido en las
sucesivas reformas de un Estatuto que en su aprobación inicial, pues la
Constitución puso fin a un Estado políticamente centralizado en el que no
existían aún Asambleas Legislativas autonómicas en sentido estricto. En todo
caso, la reforma de los Estatutos ya vigentes se realiza mediante un
procedimiento complejo, que exige la intervención sucesiva de la
Asamblea Legislativa autonómica y de las Cortes Generales, aprobando
éstas el Estatuto mediante Ley Orgánica (art. 81.1 CE), con sometimiento a
referéndum, en su caso. (STC 247/07)
2) Los Estatutos de Autonomía son normas autonómicas, pero también son
normas estatales subordinadas a la Constitución. La aprobación de los
Estatutos por las Cortes Generales, que representan la soberanía nacional
determina que aquéllos sean, además de la norma institucional básica de la
correspondiente Comunidad Autónoma, normas del Estado, subordinadas
como las restantes normas del Ordenamiento jurídico, a la Constitución,
norma suprema de nuestro Estado Autonómico (art. 9.1 CE). Se consagra así,
el principio de supremacía de la Constitución sobre el resto del ordenamiento
jurídico, del que los Estatutos de Autonomía forman parte como norma
institucional básica de la Comunidad Autónoma que el Estado reconoce y
ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico (art. 147.1 de la
Constitución). Ello supone, entre otras posibles consecuencias, que el
Estatuto de Autonomía, al igual que el resto del ordenamiento jurídico, debe
ser interpretado siempre de conformidad con la Constitución (STC
18/1982). El único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una
disposición incluida en un Estatuto de Autonomía es la propia Constitución;
esto es, la constitucionalidad de un precepto estatutario sólo puede
enjuiciarse sobre la base de su conformidad con la Norma Fundamental.
3) Especial rigidez de que están dotados. La reforma de los estatutos se
ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá en todo caso
la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica y en el
caso de los Estatutos de las Comunidades de Autonomía que accedieron
por la vía rápida, es necesario un referéndum aprobatorio del cuerpo
electoral de la respectiva Comunidad. El señalado procedimiento de
elaboración y reforma de los Estatutos de Autonomía los sitúa en una
posición singular en el sistema de fuentes y les otorga una singular
resistencia frente a las otras leyes del Estado que hace imposible que
puedan ser formalmente reformados por éstas. Esta afirmación opera, sin
duda, con carácter general frente a las leyes estatales ordinarias. Respecto
de las otras leyes orgánicas, la relación de los Estatutos se regula, por la
propia Constitución, según criterios de competencia material. En este
sentido, los Estatutos de Autonomía no pueden desconocer los criterios
materiales empleados por la Constitución cuando reenvía la regulación de
aspectos específicos a las correspondientes leyes orgánicas (arts. 81.1,
122.1, 149.1.29, 152.1 ó 157.3 CE), pues dichos criterios, referidos a
materias concretas para cada ley orgánica, determinan el ámbito que la
Constitución les reserva a cada una de ellas, ámbito que, por tal razón,
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se configura como límite para la regulación estatutaria. En caso de
colisión, será competencia del Tribunal Constitucional la apreciación del
alcance de la correspondiente reserva y sus efectos sobre la validez o
eficacia de la normativa estatutaria (STC 247/2007).
Asimismo señalar que los Estatutos de Autonomía forman parte del bloque de
Constitucionalidad.
En cuanto al ordenamiento autonómico, el Estatuto de Autonomía constituye su
norma de cabecera, esto es, su norma superior, lo que supone que las demás le
estén subordinadas.
Por último señalar que el Estatuto es vehículo de la pretensión de autonomía de un
determinado territorio y manifiesta la voluntad del Estado, expresada en el marco
prefigurado para ello en la Constitución, de nacimiento y configuración de un ente, la
correspondiente Comunidad Autónoma, dotado de autonomía.
En definitiva, los Estatutos de Autonomía, de acuerdo con los procedimientos
establecidos en el título VIII de la Constitución, fundan la Comunidad Autónoma,
la dotan del correspondiente poder político y permiten el natural
desenvolvimiento de dicho poder mediante la emanación de leyes en sus
ámbitos de competencia, desarrollándolas reglamentariamente y aplicándolas
a través, respectivamente, de sus Consejos de Gobierno y de sus
Administraciones públicas. Cobra, así, sentido la calificación constitucional de los
Estatutos como "norma institucional básica" de la correspondiente Comunidad
Autónoma (art. 147.1 CE).
3. NATURALEZA
El Tribunal Constitucional ha declarado en numerosas ocasiones que las
Comunidades Autónomas, como entes territoriales dotados de capacidad de
autogobierno, se diferencian de los entes locales, básicamente en el hecho de que
los poderes y responsabilidades de los entes locales son meramente administrativos
y sus poderes normativos son simplemente reglamentarios. Por el contrario, los
poderes y responsabilidades de las Comunidades autónomas no son meramente
administrativos, ni todas sus normas son simplemente reglamentarias.
Las Comunidades Aútonomas tienen naturaleza política que deriva
fundamentalmente del hecho de estar dotadas de Asambleas legislativas con
potestad, por lo tanto, de dictar leyes en los ámbitos materiales de actuación que
tienen atribuidos en virtud del Estatuto de autonomía de conformidad con la
Constitución. Leyes que han de sujetarse a lo dispuesto en aquéllos (Constitución y
Estatuto) incurriendo en inconstitucionalidad en caso contrario (STC 36/1981).
La autonomía política de las Comunidades Autónomas "se manifiesta, sobre todo,
en la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su
competencia" (STC 13/1992).
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Asimismo señalar que es la propia Constitución la que no solo permite, sino que
impone dicha naturaleza política, dado que al regular en su artículo 152 la
organización institucional autonómica de las Comunidades autónomas de “vía
rápida” establece que estarán dotadas de una Asamblea Legislativa.
Por lo demás, señalar que esta naturaleza política de las Comunidades Autónomas,
que aparece recogida expresamente en la Constitución para las Comunidades
autónomas de “vía rápida”, se ha extendido al resto de Comunidades
Autónomas, pues si bien la Constitución no dice nada respecto de la configuración
institucional de la que han de dotarse, la realidad es que dichas Comunidades
Autónomas se han dotado también de Asambleas Legislativas por haberlo dispuesto
así sus Estatutos de Autonomía, lo que es una manifestación más de la relevante
función constitucional que desempeñan los Estatutos como pieza esencial en la
distribución territorial del poder político del Estado.
4. ORGANIZACIÓN POLITICA Y ADMINISTRATIVA
4.1 Organización Politica.
Uno de los contenidos más importantes de los Estatutos de Autonomías es,
precisamente, la regulación de las instituciones de autogobierno de la
Comunidad Autónoma (art. 147.2.c CE). Sin embargo, como ya hemos comentado
anteriormente, la Constitución en su artículo 152, establece un esquema institucional
básico al que han de atenerse los Estatutos de Autonomía de las Comunidades
Autónomas que se constituyeron por la “vía rápida”.
Según este artículo 152 la organización institucional autonómica se basará en:
Una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un
sistema de representación proporcional que asegure, además, la
representación de las diversas zonas del territorio.
Dicha Asamblea está constituida por una única cámara. Recibe diversas
denominaciones en los distintos Estatutos, Parlamento, Junta, Cortes o
Asamblea entre otras. La duración de la legislatura, en todos los casos es de 4
años. Sus funiones son semejantes a las realizadas por las Cortes Generales:
Función legislativa: Ejerce la iniciativa legislativa y le corresponde la
tramitación y en su caso aprobación de las leyes autonómicas.
Función de control del Consejo de Gobierno: A través de distintos
mecanismos como la investidura del Presidente, la moción de censura y la
cuestión de confianza.
Función presupuestaria: Aprueba los presupuestos de la CCAA.
Otras funciones: Podrá remitir al congreso una proposición de ley,
delegando ante dicha cámara un máximo de tres miembros encargados de
su defensa. Interponer recursos de inconstitucionalidad, elegir a los
Senadores autonómicos, a los miembros de los Tribunales de Cuentas
autonómicos etc.
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Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas.
Se compone del Presidente y los Consejeros. En algunos Estatutos se preve
también la figura del Vicepresidente. Sus funiones son semejantes a las del
Gobierno de la nación:
Dirige la politica y administración de la CCAA, y ejerce la función ejecutiva y
la potestad reglamentaria (de desarrollo de las leyes autonómicas). Aprueba
proyectos de ley y elabora los prepuestos de la CCAA. Asisimismo, algunos
Estatutos preven la posibilidad de que los respectivos ejecutivos dicten
Decretos Legislativos, en virtud de delegación acordada por la asamblea
legislativa. En relación con los Decretos leyes, la generalidad de los
Estatutos de Autonomía no ha recogido esta posibilidad. También puede
interponer el recurso de inconstitucionalidad.
Recibe distintas denominaciones, tales como Gobierno, Consejo Ejecutivo,
Junta, Diputación General, Diputación Regional y Diputación Foral.
Un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros, y nombrado
por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la
suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado
en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán
políticamente responsables ante la Asamblea.
Además también le corresponde el nombramiento y separación de los
miembros del Consejo de Gobierno, disolver la asamblea legislativa (en
aquellos casos en que así lo recoja el Estatuto de Autonomía) y plantear la
cuestión de confianza.
Un Tribunal Superior de Justicia culminará la organización judicial en el
ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la jurisdicción que
corresponde al Tribunal Supremo.
Sin embargo hay que tener en cuenta que, a diferencia de lo que sucede con
los poderes legislativo y ejecutivo, las CCAA no disponen de un poder
judicial propio, dado que los Tribunales Superiores de Justicia, se integran
dentro de la organización judicial estatal. En efecto la Constitución en su
artículo 149.1.5 establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la
Administración de Justicia. A este respecto, el Tribunal Constitucional en
sentencias 56 y 62/90 ha declarado que hay que distinguir entre lo que es la
Administración de Justicia en sentido estricto (que consistente en la función
jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado) que es competencia
exclusiva del Estado, y lo que es la administración de la Administración de
Justicia que comprende los medios materiales y personales necesarios para el
funcionamiento Administración de Justicia, que si puede ser asumida por las
CCAA a través de sus respectivos Estatutos.
Como ya avanzamos anteriormente, esta organización básica de las instituciones
autonómicas, prevista para las CCAA de “vía rápida”, ha sido asumida por la
totalidad de CCAA a través de sus Estatutos de Autonomía. La principal
característica de esta organización institucional autonómica es su similitud con el
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modelo estatal. Se adopta por lo tanto, un modelo parlamentario, en el
corresponde a la Asamblea elegir de entre sus miembros al Presidente, que debe
contar con su confianza para seguir en el cargo. El presidente, a su vez designa y
cesa libremente a los demás miembros del Consejo de Gobierno. Todos los
miembros del Consejo de Gobierno son políticamente responsables ante la
asamblea que ejerce el control sobre la actividad ejecutiva.
4.2. Organización Administrativa
Como ya hemos señalado anteriormente, la Constitución parte de una estructuración
de la administración en tres niveles Administración Estatal, Administración
Autonómica y Administración Local.
En relación con la administración autonómica la Constitución hace muy pocas
referencias a la misma. Podemos encontrarlas pej. en el artículo 152.1 cuando habla
de que las CCAA estarán dotadas de un Consejo de Gobierno con funciones
ejecutivas y administrativas. En el art. 153.2 que establece que el control de la
administración autonómica y sus normas reglamentarias, se ejercerá por la
jusrisdicción contencioso administrativa. En el art. 154 establece que el
delegado del Gobierno coordinará, cuando proceda, la Administración del Estado en
el territorio de la Comunidad Autónoma con la Administración propia de la
Comunidad.
La Constitución ha dejado pues, un margen muy amplio de libertad a las CCAA para
regular y estructurar su propia organización. En este sentido, las CCAA asumen toda
una serie de competencias que requieren la existencia de una organización
administrativa que pueda ejecutarlas. A grandes rasgos las dos opciones a que se
ha enfrentado el legislador autonómico a la hora de configurar la administración
autonómica son, por una parte configurar una administración autonómica amplia que
pueda ejercer directamente las competencias asumidas por la CCAA, o bien,
reforzar la Administración local para que sea ésta, la que ejerza (a través de las
Diputaciones Provinciales) buena parte de las competencias asumidas. Así, en
muchos Estatutos de autonomía se prevé la posibilidad de transferir y delegar
funciones de las CCAA a las Entidades Locales.
Sin embargo, la opción tomada por la mayoría de los legisladores autonómicos ha
sido la primera, creándose un entramado administrativo que se caracteriza
fundamentalmente por su semejanza con la administración pública estatal. Si
bien cabe destacar los casos de País Vasco y Canarias, que por razones históricas y
geográficas han delegado muchas competencias en los entes locales.
Podemos clasificar los órganos de la administración activa autonómica en:
Órganos constitucionales: Presidente y Consejeros de Gobierno.
Órganos políticos no constitucionales: En general los Estatutos han creado las
Secretarías Generales Técnicas y Direcciones Generales. Algunos
Estatutos también han creado la figura de los Viceconsejeros o Secretarios
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Generales, figuras equiparables a los Subsecretarios de la administración
estatal.
Órganos estrictamente administrativos: En general, existen las Subdirecciones
Generales, Servicios, Secciones y Negociados.
Por lo que respecta a los Servicios Periféricos, suelen tener ámbito provincial
o comarcal y puede tratarse de servicios dependientes de la correspondiente
Consejería, o bien existir un único órgano desconcentrado que unifica todos los
servicios periféricos.
En cuanto a la Administración Consultiva y de participación: Se han creado
Consejos Consultivos, que velan por la legalidad, emitiendo dictámenes con
funciones similares al Consejo de Estado. Así, pej la Comisión Jurídica Asesora en
Cataluña, o el Consejo Consultivo de Canarias. También se han creado órganos de
participación. Pej, el Consejo de Trabajo, Económico y Social de Cataluña en el que
están representadas las organizaciones sindicales, empresariales y distintos
sectores de la actividad económica como el sector agrario, marítimo pesquero y por
último está compuesto también por expertos de reconocido prestigio. Este Consejo
emite dictámenes preceptivos y vinculantes.
Por último señalar que se han creado en muchas CCAA órganos equivalentes al
Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas. Pej. el Sindic de Greuges en
Cataluña, el Defensor del Pueblo Andaluz o el Ararteko vasco. La Sindicatura de
Cuentas en Cataluña es un órgano que, respecto de la Generalitat Catalana, ejerce
las mismas competencias que el Tribunal de Cuentas a nivel nacional.
Por último señalar que, a título de ejemplo, en la Generalitat Catalana podemos
distinguir:
Departamentos
La Administración de la Generalitat se estructura en departamentos o consejerías,
que son las unidades en que se organiza el Gobierno. Cada unidad asume la
responsabilidad de gestionar las materias que se le atribuyen.
La Secretaría de Gobierno
La Secretaría de Gobierno depende del Departamento de Presidencia. Ofrece
asistencia técnica al Gobierno de la Generalitat.
Las Secretarías Generales
Cada departamento o consejería de la Generalitat tiene una secretaría general. El
secretario general es la segunda autoridad del departamento y ostenta, por
delegación, la representación del consejero en diversas materias y actividades. Es el
responsable del departamento en los asuntos de gestión administrativa, económica y
de contratación de personal.
Las Secretarías Sectoriales
Tienen rango orgánico de Secretaría General, pero están dedicadas a un ámbito
material concreto que lo requiera por motivos de especificidad o complejidad técnica
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u organizativa. En aquellas funciones que no les hayan sido atribuidas dependen de
la Secretaría General del departamento al cual pertenecen.
Las Direcciones Generales
Los departamentos se organizan en las direcciones generales imprescindibles que
exijan los servicios especializados que se integren dentro de aquéllos.
Los órganos Territoriales
La Administración territorial de la Generalitat se basa en las delegaciones
territoriales del Gobierno, al frente de cada una de las cuales hay un delegado.
Representan al Gobierno en sus respectivas demarcaciones.
5. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS.
5.1 Distribución de Competencias entre el Estado y las CCAA.
La Constitución no determina cuales son las competencias que deben asumir las
CCAA, sino que, según establece en su art. 147.2, corresponde a los Estatutos de
Autonomía determinar las competencias asumidas, dentro del marco
establecido por la Constitución.
El marco constitucional está recogido en los art. 148 y 149 CE.
El artículo 148 enumera una serie de materias sobre las que las CCAA podrán
asumir competencias. Lo más destacable de este artículo es que la Constitución
no obliga a las CCAA a asumir dichas competencias, sino que la asunción de las
misma se configura con carácter potestativo (“Las CCAA podrán”). Como ya
indicamos anteriormente, las CCAA de autonomía de “vía lenta” solo pudieron
asumir inicialmente en sus Estatutos las competencias recogidas en este artículo
148, si bien transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, la
Constitución prevé que puedan ampliar sucesivamente sus competencias a
cualesquiera otras materias que no sean las que enumera el art. 149 CE como
competencias exclusivas del Estado. (Art. 148.2 CE).
Estas materias (art. 148 CE) son las siguientes:
1. Organización de sus instituciones de autogobierno.
2. Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general,
las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones
locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.
3. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
4. Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.
5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la
Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos
medios o por cable.
6. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no
desarrollen actividades comerciales.
7. La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.
8. Los montes y aprovechamiento forestales.
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9. La gestión en materia de protección del medio ambiente.
10. Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y
regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.
11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.
12. Ferias interiores.
13. El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos
marcados por la política económica nacional.
14. La artesanía.
15. Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.
16. Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.
17. El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de
la Comunidad Autónoma.
18. Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.
19. Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.
20. Asistencia social.
21. Sanidad e higiene.
22. La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás
facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley
orgánica.
El artículo 149 es el más importante a la hora de configurar la distribución de
competencias entre el Estado y las CCAA. Por una parte, en su artículo 1º enumera
una serie de competencias exclusivas del Estado, y sobre las que en principio no
cabría la competencia autonómica (aunque esto es muy matizable como veremos
posteriormente). Por otra parte en su punto 3º establece que “Las materias no
atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder
a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos.” Por lo
tanto, es claro que las CCAA pueden asumir en sus Estatutos, competencias
distintas de las enumeradas en los artículos 148 y 149. Ahora bien, ello no significa
que dichas competencias “no atribuidas expresamente al Estado”, correspondan
automáticamente a las CCAA, para ello será preciso que las asuman expresamente
en sus Estatutos de Autonomía. En caso de no hacerlo, la competencia
corresponderá al Estado (art. 149.3).
Las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva, según el artículo
149, son las siguientes:
1. La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles
en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
2. Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.
3. Relaciones internacionales.
4. Defensa y Fuerzas Armadas.
5. Administración de Justicia.
6. Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las
necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho
sustantivo de las Comunidades Autónomas.
7. Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades
Autónomas.
8. Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las
Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan.
En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas,
relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros
e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los
conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con respeto, en este último
caso, a las normas de derecho foral o especial.
9. Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
10. Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
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11. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del crédito,
banca y seguros.
12. Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.
13. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
14. Hacienda general y Deuda del Estado.
15. Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
16. Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos
farmacéuticos.
17. Legislación Básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la
ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.
18. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario
de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento
común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las
especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas;
legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones
administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.
19. Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se
atribuyan a las Comunidades Autónomas.
20. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas;
puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo,
tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.
21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una
Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de
vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y
radiocomunicación.
22. La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando
las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las
instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el
transporte de energía salga de su ámbito territorial.
23. Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de
las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La
legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
24. Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad
Autónoma.
25. Bases del régimen minero y energético.
26. Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
27. Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los
medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y
ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.
28. Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la
expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión
por parte de las Comunidades Autónomas.
29. Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las
Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el
marco de lo que disponga una ley orgánica.
30. Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos
académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la
Constitución a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos
en esta materia.
31. Estadística para fines estatales.
32. Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que este reparto competencial recogido en
los art. 148 y 149 no es inamovible, y puede verse afectado mediante una serie de
técnicas constitucionalmente reconocidas:
1º) Leyes Marco.
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El art. 150.1 establece que “Las Cortes Generales, en materias de competencia
estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la
facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los
principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal. Sin perjuicio de la
competencia de los Tribunales, en cada Ley marco se establecerá la modalidad del
control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades
Autónomas”.
Estas leyes suponen una delegación legislativa, es decir se permite a las CCAA la
posibilidad de dictar leyes sobre una materia de competencia estatal, pero tal
delegación no supone que la competencia cambie de titularidad, la competencia
sigue siendo estatal. Por ello, las Cortes Generales, mediante una nueva ley
podrán recuperar en cualquier momento las competencias atribuidas por la ley
marco.
Se trata por lo tanto, de leyes ordinarias (no orgánicas) que facultan o habilitan a
las CCAA para dictar normas legislativas en materias de competencia estatal.
Dicha competencia estatal, viene determinada tanto por el artículo 149.1 como por
la cláusula residual del art. 149.3, por lo que cabe también la delegación legislativa
respecto de aquellas materias que por no haber sido asumidas por los Estatutos de
Autonomía, sean competencia del Estado.
Estas leyes marco, deben fijar también los principio, bases y directrices, a los
que deberán ajustarse las leyes que dicten las CCAA, en virtud de esta
delegación legislativa.
Asimismo señalar que estas leyes marco, en la medida que son normas
delimitadoras de las competencias entre el Estado y las CCAA, forman parte del
bloque de Constitucionalidad. Ello resulta del artículo 28 LOTC que establece que
para apreciar la conformidad o disconformidad de una ley con la Constitución, el
Tribunal Constitucional considerará además de los preceptos constitucionales las
leyes que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar las
competencias del Estado y las CCAA.
Por último señalar que, las leyes autonómicas dictadas en virtud de esta delegación
legislativa, estarán sujetas a un control judicial efectuado por el Tribunal
Constitucional (en la medida que estas leyes marco forman parte del bloque de
constitucionalidad). Asimismo, las Cortes Generales en la propia ley marco pueden
establecer las modalidades de control que consideren convenientes.
2º) Leyes de transferencia o delegación.
El art. 150.2 establece que “El Estado podrá transferir o delegar en las
Comunidades
Autónomas,
mediante
Ley
Orgánica,
facultades
correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza
sean susceptibles de transferencia o delegación. La Ley preverá en cada caso la
correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de
control que se reserve el Estado”.
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Se trata por lo tanto de leyes orgánicas que permiten transferir o delegar en las
CCAA facultades correspondiente a materias de titularidad estatal. La primera
cuestión que se planteó respecto de esta técnica es que tipo de facultades podían
ser transferidas. Actualmente, y a la vista de las leyes de transferencia y delegación
realizadas hay se puede afirmar que estas facultades pueden ser tanto ejecutivas
o administrativas como legislativas.
Una segunda cuestión, se refiere a si existe alguna diferencia entre la transferencia y
la delegación. A este respecto señalar que parte de la doctrina considera que la
transferencia supone un traspaso de la titularidad de la competencia, mientras que la
delegación supondría tan solo la cesión del ejercicio de la facultad, manteniendo el
Estado la titularidad de la competencia.
En cualquier caso, lo que si parece claro es que el Estado en cualquier momento,
podrá recuperar las facultades transferidas o delegadas. Lo contrario sería negar
a las Cortes la capacidad necesaria para derogar o modificar sus propias leyes.
En cuanto a los controles que han establecido estas leyes de transferencia sobre la
actividad de las CCAA en el ejercicio de las facultades transferidas o delegadas.
Podemos citar pej, los previstos en la LO 11/1982, de 10 de agosto, de
transferencias complementarias a Canarias. En caso de incumplimiento se prevé, en
primer lugar, el requerimiento por parte del Gobierno para que cese la actividad
infractora, en segundo lugar la suspensión de las facultades o servicios y, finalmente
la revocación de la transferencia. En estos dos últimos supuestos (suspensión y
revocación) el Gobierno deberá dar cuenta a las Cortes Generales, quienes podrán
confirmar o revocar la decisión gubernamental. Asimismo señalar que estas leyes
también forman parte del denominado bloque de constitucionalidad.
Por último señalar que esta figura ha jugado un papel muy importante en la
configuración del Estado Español como Estado Compuesto. Así se utilizó esta
técnica para ampliar las competencias de las autonomías que accedieron a la
autonomía por la “vía lenta” sin necesidad de que éstas reformaran sus Estatutos.
Ello se hizo mediante la ley 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de
competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía
del artículo 143 de la Constitución.
3º) Leyes estatales de armonización.
Art. 150.3 establece que “El Estado podrá dictar Leyes que establezcan los
principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia
de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes
Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta
necesidad”.
Son leyes estatales ordinarias. A este respecto señalar que el TC ha declarado que
la mayoría necesaria para apreciar la necesidad de armonizar no tiene porqué
requerirse para la aprobación final de la ley, y en ningún caso convierte a las leyes
de armonización en leyes orgánicas.
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Se trata de leyes homogeneizadoras, cuyo fin principal es preservar la unidad del
ordenamiento jurídico, cuando así lo exija el interés general.
La ley de armonización ha de ser una ley de principios, no puede ser una ley que
agote en sí misma la regulación de una materia. La armonización afectará
normalmente a competencias exclusivas de las CCAA, sin embargo, también se
podrá utilizar esta técnica en el caso de competencias compartidas, cuando así
venga exigido por el interés general (STC 76/83).
Asimismo el TC ha declarado que el legislador no puede dictar leyes de
armonización en los supuestos en que disponga de otros títulos específicos
previstos en la constitución para dictar la regulación legal de que se trate, dado que
el art. 150.3 constituye una norma de cierre del sistema aplicable solo a aquellos
supuestos en que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales
para garantizar la armonía exigida por el interés general. (STC 76/83)
El ejercicio de esta técnica, como en el resto de casos, se encuentra sometido al
control de constitucionalidad por parte del TC. Asimismo, señalar que las leyes
de armonización forman parte del bloque de constitucionalidad, por lo que las
normas legislativas de las CCAA que no respetaran los principios recogidos en una
ley de armonización podrían ser objeto de declaración de inconstitucionalidad.
5.2 Supletoriedad del derecho estatal.
Por último señalar que el art. 149.3 establece que “El derecho estatal será, en todo
caso, supletorio del derecho de las CCAA”.
En cuanto al alcance de este principio el TC ha declarado que el presupuesto de
aplicación de este principio, no es la ausencia de regulación, sino la presencia de
una laguna del derecho. En este sentido el Derecho del Estado que puede resultar
supletorio para las Comunidades Autónomas es únicamente el que éste adopte para
sí, o sea, en el legítimo ejercicio de sus competencias; de suerte que ni cabe
sostener la existencia de una potestad estatal de regulación general de cualquier
materia o asunto, al margen del principio de competencia, ni sería lícita,
constitucionalmente hablando, la creación del Derecho con la exclusiva finalidad de
que fuera supletorio del de las Comunidades Autónomas"(STC 118/96).
5.3 Control de la actividad de las CCAA.
El art. 153 establece que el control de la actividad de los órganos de las
Comunidades Autónomas se ejercerá:
Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus
disposiciones normativas con fuerza de Ley.
Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de
funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del art. 150.
Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración
autónoma y sus normas reglamentarias.
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Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.
Por último, hacer referencia a la intervención extraordinaria del art. 155 CE
El art. 155 establece que “Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las
obligaciones que la Constitución u otras Leyes le impongan, o actuare de forma
que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo
requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser
atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las
medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas
obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
Esta técnica constituye el último recurso que la Constitución pone en manos del
Estado para garantizar el interés general de España.
6. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS, COMPARTIDAS, CONCURRENTES, DE
DESARROLLO Y EJECUCIÓN
6.1 Competencias exclusivas y compartidas.
La distribución competencial recogida en los artículos 148 y 149, realiza un reparto
de las competencias entre el Estado y a las CCAA y asimismo, prevé una cláusula
residual de atribución de competencias (distintas de las enumeradas en el art. 149),
al Estado o a la CCAA, en función de que hayan sido o no asumidas en sus
Estatutos de Autonomía.
Competencias exclusivas son aquellas en las que la totalidad de funciones
(legislativa y ejecutiva) sobre una misma materia corresponden al mismo ente, ya
sea el Estado o la CCAA. Las competencias exclusivas de las CCAA son asumidas
en sus Estatutos en virtud de los art. 148, 149.3 o 150. Las competencias exclusivas
del Estado, en principio, están recogidas en el art. 149. Pej. Defensa y Fuerzas
Armadas, Relaciones Internacionales, Administración de Justicia.
Sin embargo hay que tener en cuenta, en muchos de los puntos del art. 149, la
reserva a favor del Estado, no se refieren a la totalidad de funciones (legislativa y
ejecutiva) sobre una materia, sino solo a parte de ellas. Por lo tanto, en estos
supuestos el Estado ya no sería titular de una competencia exclusiva sobre la
totalidad de la materia, puesto que se admite que la CCAA asuma parte de las
funciones referentes a esa competencia (pej. funciones ejecutivas). Cuando esto
sucede se habla de competencias compartidas, con lo que se quiere indicar que la
competencia sobre una materia está repartida entre el Estado y la CCAA. Así
podemos distinguir dos casos:
a) El Estado se reserva la legislación sobre una materia. En estos casos las
CCAA pueden asumir competencias ejecutivas.
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b) El Estado se reserva la legislación básica. En estos casos las CCAA
pueden asumir competencias ejecutivas y además competencias legislativas de
desarrollo de las bases estatales.
6.2 Competencias concurrentes.
La realidad nos muestra que las materias enumeradas en los art. 148 y 149 están
muchas veces interrelacionadas, de tal forma que se producen espacios comunes
en los que coincidirían las competencias de ambos entes. Así pej. podría llegar a
concurrir el ejercicio de la competencia del Estado en materia de puertos y el
ejercicio de la competencia de la Comunidad Autónoma en materia urbanística. Los
casos que se pueden dar en la realidad son múltiples. Asimismo, en la propia
enumeración de los artículos 148 y 149 hay materias que se atribuyen a ambos
entes, pej, sanidad, cultura o patrimonio monumental. En todos estos casos nos
encontramos ante competencias concurrentes del Estado y de la CCAA sobre una
misma materia, es decir, ambos entes tienen títulos competenciales distintos que
les habilitan para regular una misma materia. A este respecto señalar que el art,
149.3, para solucionar estos supuestos, establece que las normas del Estado
prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas
en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas.
6.3 Competencias de desarrollo.
Como ya hemos señalado, la Constitución en ocasiones lo que reserva al Estado es
la legislación básica sobre una materia (pej. Seguridad Social, régimen estatutario
de los funcionarios públicos, medio ambiente, medios de comunicación etc.). En
estos casos la CCAA podría asumir competencias de desarrollo de legislación
básica y de ejecución.
A este respecto señalar que el TC ha declarado reiteradamente que el término bases
o normas básicas utilizado en numerosos puntos por el art. 149.1 nada tiene que ver
con las leyes de bases, sino que se trata de una técnica mediante la cual la
regulación final es el resultado de la actividad normativa compartida del
Estado, que regula lo básico, y de la CCAA, que desarrolla tal regulación
básica.
Las bases constituyen un común denominador normativo, a partir del cual
cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las
peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la
Constitución y su Estatuto le hayan atribuido sobre aquella misma materia. (STC
1/82)
Por «principios», «bases» y «directrices» hay que entender los criterios generales de
regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica, que
deben ser comunes a todo el Estado. Por ello, la mencionada idea posee un sentido
positivo y otro negativo: el sentido positivo manifiesta los objetivos, fines y
orientaciones generales para todo el Estado, exigidos por la unidad del mismo y
por la igualdad sustancial de todos sus miembros; en sentido negativo, por la
misma razón, constituye el límite dentro del cual tienen que moverse los
órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias,
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cuando, aun definiéndose éstas como exclusivas, la Constitución y el Estatuto las
dejan así limitadas.(STC 25/83).
Asimismo señalar que el TC ha declarado que la regulación básica, no puede llegar
a tal grado de desarrollo que deje vacía de contenido la correlativa competencia de
la CCAA.
Asimismo señalar que el TC ha declarado que las bases no tiene que estar
necesariamente recogidas en leyes, sino que, como concepto material, pueden
hallarse también en normas reglamentarias y actos de ejecución del Estado (STC
31/2010).
6.4 Competencias de ejecución.
Cuando la reserva a favor del Estado se refiere únicamente a la legislación general
sobre una materia, las CCAA, mediante sus Estatutos podrán asumir competencias
ejecutivas sobre la misma (pej. legislación sobre propiedad intelectual e industrial o
sobre pesos y medidas).
A este respecto señalar, que el TC ha declarado reiteradamente que cuando la
CCAA tenga únicamente competencias ejecutivas sobre una materia, dicha
competencia ejecutiva no incluye la potestad reglamentaria de desarrollo de la
legislación estatal. En este caso la CCAA únicamente podrá dictar reglamentos
referentes a la organización interna de los medios autonómicos para ejecutar dicha
competencia. O dicho de otro modo, cuando el art. 149 reserva al Estado la
legislación general de una materia, dicha reserva comprende tanto la potestad
legislativa como la potestad reglamentaria (STC 31/2010).
7.
RELACIONES
DE
COOPERACION
Y
COLABORACIÓN
ENTRE
ADMINISTRACIONES.
El sistema de distribución competencial entre Administración del Estado y las CCAA
exige articular técnicas de cooperación y colaboración entre las distintas
administraciones. El deber de auxilio y colaboración entre administraciones está
recogido en el art. 4 de la ley 30/92 que establece que las Administraciones públicas
actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y deberán:
a. Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus
competencias.
b. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los
intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté
encomendada a las otras Administraciones.
c. Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen
sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias
competencias.
d. Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las
otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus
competencias.
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A efectos de lo dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las
Administraciones públicas podrán solicitar cuantos datos, documentos o medios
probatorios se hallen a disposición del ente al que se dirija la solicitud. Podrán
también solicitar asistencia para la ejecución de sus competencias.
La asistencia y cooperación requerida sólo podrá negarse cuando el ente del
que se solicita no esté facultado para prestarla, no disponga de medios
suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los
intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias
funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicará motivadamente a
la Administración solicitante.
La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las
Entidades que integran la Administración Local deberán colaborar y auxiliarse
para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus
respectivos ámbitos territoriales de competencias.
En los art. 5 y 6 se recogen 4 técnicas de cooperación entre administraciones
públicas:
Conferencias sectoriales
Son órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial
que reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración
General del Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en
representación de las Administraciones de las Comunidades Autónomas. El
régimen de cada Conferencia Sectorial es el establecido en el correspondiente
acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno.
La convocatoria de la Conferencia se realizará por el Ministro o Ministros que
tengan competencias sobre la materia que vaya a ser objeto de la Conferencia
Sectorial. La convocatoria se hará con antelación suficiente y se acompañará del
orden del día y, en su caso, de la documentación precisa para la preparación previa
de la Conferencia.
Los acuerdos que se adopten en una Conferencia Sectorial se firmarán por el
Ministro o Ministros competentes y por los titulares de los órganos de gobierno
correspondientes de las Comunidades Autónomas. En su caso, estos acuerdos
podrán formalizarse bajo la denominación de Convenio de Conferencia Sectorial.
Las Conferencias Sectoriales podrán acordar la creación de comisiones y
grupos de trabajo para la preparación, estudio y desarrollo de cuestiones concretas
propias del ámbito material de cada una de ellas.
Con la misma finalidad, y en ámbitos materiales específicos, la Administración
General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas podrán
constituir otros órganos de cooperación que reúnan a responsables de la materia.
Cuando la materia del ámbito sectorial de un órgano de cooperación de composición
multilateral afecte o se refiera a competencias de las Entidades Locales, el pleno del
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mismo puede acordar que la asociación de éstas de ámbito estatal con mayor
implantación sea invitada a asistir a sus reuniones, con carácter permanente o
según el orden del día.
Comisiones bilaterales
Son órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que
reúnan a miembros del Gobierno, en representación de la Administración
General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representación
de la Administración de la respectiva Comunidad Autónoma. Su creación se
efectúa mediante acuerdo, que determina los elementos esenciales de su régimen.
Convenios de colaboración
La Administración General y los Organismos públicos vinculados o dependientes
de la misma podrán celebrar convenios de colaboración con los órganos
correspondientes de las Administraciones de las Comunidades Autónomas en
el ámbito de sus respectivas competencias.
Corresponde a los Ministros, en el ámbito de sus Departamentos y a los
Presidentes y Directores de los Organismos públicos de ellos dependientes,
firmar los convenios de colaboración entre la Administración General del Estado
y las Comunidades Autónomas, previo cumplimiento de los trámites exigidos por el
ordenamiento jurídico.
Los instrumentos de formalización de los convenios deberán especificar, cuando así
proceda:
a. Los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que
actúa cada una de las partes.
b. La competencia que ejerce cada Administración.
c. Su financiación.
d. Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento.
e. La necesidad o no de establecer una organización para su gestión.
f. El plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las
partes firmantes del convenio.
g. La extinción por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, así
como la forma de terminar las actuaciones en curso para el supuesto de
extinción.
Cuando se cree un órgano mixto de vigilancia y control, éste resolverá los problemas
de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios
de colaboración.
Cuando los convenios se limiten a establecer pautas de orientación política sobre la
actuación de cada Administración en una cuestión de interés común o a fijar el
marco general y la metodología para el desarrollo de la colaboración en un área de
interrelación competencial o en un asunto de mutuo interés se denominarán
Protocolos Generales.
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Cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, ésta
podrá adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad
mercantil. Los órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas
las entidades consorciadas, en la proporción que se fije en los Estatutos respectivos.
Planes y programas conjuntos
La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades
Autónomas pueden acordar la realización de planes y programas conjuntos de
actuación para el logro de objetivos comunes en materia en las que ostenten
competencias concurrentes.
Dentro del respectivo ámbito sectorial, corresponde a las Conferencias Sectoriales la
iniciativa para acordar la realización de planes o programas conjuntos, la aprobación
de su contenido, así como el seguimiento y evaluación multilateral de su puesta en
práctica.
El acuerdo aprobatorio de planes o programas conjuntos debe especificar, según su
naturaleza, los siguientes elementos de su contenido:





Los objetivos de interés común a cumplir.
Las actuaciones a desarrollar por cada Administración.
Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administración.
Los compromisos de aportación de recursos financieros.
La duración, así como los mecanismos de seguimiento, evaluación y
modificación.
El acuerdo aprobatorio de un plan o programa conjunto, que tendrá eficacia
vinculante para la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas
participantes que lo suscriban, puede ser completado mediante convenios de
colaboración con cada una de ellas que concreten aquellos extremos que deban ser
especificados de forma bilateral.
Los acuerdos aprobatorios de planes o programas conjuntos son objeto de
publicación oficial.
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Justiniano Redondo Bermejo
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BIBLIOGRAFÍA Y LEGISLACIÓN.

Constitución Española 1978.

STC 247/2007.

STC 76/1983.

STC 25/1983.

STC 31/2010.

STC 1/1982.

STC 118/96.

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Revista Catalana de derecho público: Especial Sentencia sobre el Estatuto.

www.gencat.cat
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Justiniano Redondo Bermejo
las
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